II SA/Łd 787/20

Dnia 5 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu A z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. a.bł. II SA/Łd 787/20 UZASADNIENIE Pismem z 10 kwietnia 2020 r. A wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej C na działce o nr ewid. 171 w miejscowości J., obręb J., gmina B. oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. (nr [...]) organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntu 171 w miejscowości J., gm. B. oraz dopuścił do udziału w postępowaniu A z siedzibą w R. W dniu 8 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B w trakcie oględzin ustalił, że "D Sp. z o.o. z siedzibą w W. użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntów 171 w J., gm. B. na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] inwestor zamontował na wieży stacji bazowej dwie anteny sektorowe typ [...] i typ [...] i jedną radiolinię w azymucie 260° typ [...]. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwietniu 2020 r. inwestor i właściciel stacji zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię". Do sporządzonego protokołu załączono sprawozdanie z badania rozkładu pól elektoromagnetycznych wykonane 28 kwietnia 2020 r. i obejmujące wszystkie 9 anten sektorowych, z którego wynika, że "na podstawie uzyskanych wyników badania pola elektromagnetycznego w obszarze pomiarowym dotyczącym [...] można stwierdzić, iż w otoczeniu obiektu w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej równej 39 V/m (według 3 Tabela nr 2). Wartość wskaźnika WME dla wszystkich pionów pomiarowych jest mniejsza od L". Pismem z 18 czerwca 2020 r. Spółka D Sp. z o.o. złożyła również wyjaśnienia w sprawie przyczyn zmiany konfiguracji urządzeń zainstalowanych na telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym oznaczonym numerem [...] położonym na dz. nr ewid. 171. Zmiana, której dotyczy postępowanie miała niezwykle istotne znaczenie dla zapewnienia niezawodności i ciągłości pracy sieci w obsługiwanym obszarze. Powyższe podyktowane było również pismami m.in. Ministra Cyfryzacji z 17 marca 2020 r., którym wystąpiono do przedsiębiorców telekomunikacyjnych z prośbą o zapewnienie niezawodności funkcjonowania sieci oraz podobnymi pismami Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego. Do akt sprawy załączono również kopię zawiadomienia z 24 czerwca 2020 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B dotyczącego "aktualizacji zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]" oraz pisma Starosty [...] z 25 czerwca 2020 r. skierowanego do D Sp. z o.o. inforumującego "iż aktualizacja zmiany danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, operatora D Sp. z o.o. [...], na dz. nr ewid. 171, dokonana pismem wraz z załącznikiem dnia 24 czerwca 2020 r. zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska została przyjęta". Decyzją z [...] r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył "postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntu 171 w miejscowości J., gm. B". W ocenie organu wykonanie robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych anten na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest rozbudową tej stacji, lecz wykonaniem - niewymagających pozwolenia na budowę - robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1333, z późn. zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowalne], tzn. instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń stanowiących z tym obiektem całość techniczno-użytkową. Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały również wymienione w art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jako wymagające dokonania zgłoszenia. Ponadto, w dniu 24 czerwca 2020 r. operator D Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył właściwemu organowi ochrony środowiska, Staroście [...], aktualizację danych instalacji wytwarzającej pole elekromagnetyczne, dotyczących stacji bazowej [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. 171, dla 9 anten sektorowych i 2 radiolinii. Na podstawie dokumentacji przyjętej przez organ ochrony środowiska ustalono, iż wykonana instalacja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana jest poza obszarem Natura 2000 oraz nie oddziałuje na obszar Natura 2000. Nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że podczas oględzin stacji bazowej pełnomocnik inwestora przedłożył sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych w jej otoczeniu. Z badania przeprowadzonego 28 kwietnia 2020 r. przez Laboratorium Badawcze E, posiadające Certyfikat Laboratorium Badawczego nr [...] wydany przez Polskie Centrum Akredytacji, wynika, że w otoczeniu obiektu w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej pola elektromagnetycznego. Wobec powyższych ustaleń organ powiatowy uznał, że inwestor, wykonując roboty budowlane polegające na montażu na istniejącej wieży stacji bazowej [...] siedmiu anten sektorowych i jednej radiolinii, nie naruszył przepisów ustawy - Prawo budowlane, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło A wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z: 1. art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie które wymogi przepisów ustawy - Prawo budowlane spełnia obiekt budowlany oraz z jakiego powodu uznano, iż nie musi on być użytkowany zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, nieudowodnienie, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów; 2. art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie może on stanowić podstawy prawnej odnoszącej się do wykonanych robót budowlanych, ponieważ robót nie wykonywano na istniejącym obiekcie; 3. art. 271 § 1 k.k. poprzez poświadczenie nieprawdy w decyzji albowiem inwestor nie wykonał tylko i wyłącznie montażu 7 anten sektorowych oraz 1 radiolinii stanowiących samodzielne urządzenia niepołączone w całość techniczno-użytkową (sprawa została skierowana do Prokuratury); 4. art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż inwestycja nie musi spełniać wymogów, o którym mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane albowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie nie wiązały inwestora i tym samym może być użytkowany obiekt o zupełnie innych parametrach; 5. art 6 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199, poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie sumarycznej, maksymalnych mocy, tiltów anten; 6. art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania albowiem organ nie wskazał, jakie wszystkie roboty budowlane inwestor wykonał, nie wskazał, dlaczego nie zbadał zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nadto czy wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach; 7. art. 48 ust 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit b, 3 pkt 3, pkt 9, pkt 33 ustawy - Prawo budowlane poprzez pominiecie faktu, iż całość techniczno-użytkowana stanowi jeden obiekt budowlany i tym samym dokładanie kolejnych elementów oraz zwiększenie jego mocy stanowi rozbudowę; 8. art. 29 ust 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2010 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia). Decyzją z [...] r. (Nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniona została ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle art. 25 powyższej ustawy w analizowanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 29 oraz art. 30 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ wskazał, że z ustaleń Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż inwestor i właściciel stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. 171 - D Sp. z o.o. w kwietniu 2020 r. - zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wojewódzki podkreślił, że z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 tiret b ustawy - Prawo budowlane wynika, iż z obowiązku zgłoszenia zwolnione zostały te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości poniżej 3m. Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż zakres prac, które zgodnie z ustawą - Prawo budowlane, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., II SA/Bk 502/15; czy w nieco odmiennych stanach faktycznych NSA w wyrokach: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09). Wobec tego w zależności od szczegółowych, technicznych danych, instalacje wykonywane na stacjach bazowych telefonii komórkowej podlegają zgłoszeniu w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane lub pozwoleniu na budowę. Organ wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy, dokonując oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane, winien zatem ocenić czy zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Celem wyjaśnienia powyższej kwestii organ stopnia podstawowego winien również wziąć pod uwagę materiał dowodowy, z którego wynikałaby kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska, przy czym organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1 162/14; wyrok NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). W opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie jest wiadome, jaki obiekt powstał w wyniku realizacji inwestycji, w szczególności zaś, jakie anteny zostały zamontowane i czy ich zamontowanie wymagało pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Takie postępowanie, jego zdaniem, musi być ocenione jako prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec tego ponownie prowadząc postępowanie organ stopnia podstawowego zobligowany będzie w pierwszej kolejności do wyjaśnienia z jakiego rodzaju inwestycją mamy do czynienia, ze szczególnym uwzględnieniem rodzajów i parametrów zamontowanych anten oraz dokonaniem oceny czy taki zakres inwestycji wymagał uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zwróci również uwagę, aby stanowiska dotyczące poszczególnych elementów stacji przedstawiały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Końcowo organ wojewódzki wyjaśnił, że jeśli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie może bowiem przeprowadzić rozpoznania sprawy w całości we własnym zakresie, takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Z uwagi na powyższe organ wojewódzki uchylił w całości kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółka D Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, a w szczególności, że organ I instancji nie miał materiału dowodowego do ustalenia z jaką inwestycją organ ma do czynienia w postępowaniu, podczas gdy organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego brak jest podstaw dla prowadzenia przedmiotowego postępowania i winno ono zostać umorzone; 2. naruszenie przepisów: art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8, w zw. z § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 122a ust. 1 pkt. 1, art. 122 i art. 152 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uwzględniając również fakt, że instalacja nie spowodowała konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdzają zarówno zgłoszenia środowiskowe, jak i pomiary promieniowania elektromagnetycznego; 3. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie D zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji, czy uzupełniania przez ten organ materiału procesowego sprawy. To organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie uznania, że brak jest wystarczających dowodów dla ustalenia, że postępowanie winno ulec umorzeniu. Organ w zaskarżonej decyzji przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do stanu prawnego z 2015 r i 2016 r., jednak kolejne zmiany przepisów pokazują, że ustawodawca świadomie liberalizuje przepisy. Ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zastąpiła poprzednie brzmienie art. 29 ust 2 pkt. 15 ustawy - Prawo budowlane: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych i wprowadziła nowe brzmienie: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W 2015 r. wpisano w art. 29 ust. 1 pkt. 19a o treści: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci telekomunikacyjnych. Celem ustawodawcy jest zatem uproszczenie procesu inwestycyjnego. Ponadto 24 października 2019 r. weszła w życie kolejna nowelizacja przepisów ustawy - Prawo budowlane zmienionego ustawą z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła m.in. nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy - Prawo budowlane: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających na obiektach budowlanych. Zdaniem strony skarżącej, orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala na zajęcie stanowiska, według którego instalowanie elementów stacji bazowej w pełnym zakresie lub poszczególnych jej elementów (w szczególności instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających), na obiektach budowlanych, nie wymaga trybu pozwolenia na budowę. Elementy sieci telekomunikacyjnej, w opinii skarżącej, mogą być realizowana w trybie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 19a lit. e) ustawy - Prawo budowlane, ponieważ ustawodawca od kilku lat konsekwentnie dąży do liberalizacji przepisów w tym zakresie. Sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, w konsekwencji nie wymaga przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Instalacja skarżącej podlegała zgłoszeniu środowiskowemu zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska i również w tym przypadku właściwe organy nie wniosły sprzeciwu do dokonanych zgłoszeń. Instalacja radiokomunikacyjna, której dotyczy postępowanie została zgłoszona właściwemu organowi ochrony środowiska, to jest Prezydentowi Miasta Stołecznego W. zgodnie z art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgłoszenie zostało dokonane z zachowaniem wszelkich wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, a więc na formularzu według ustalonego w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia wzoru, z podaniem wszystkich szczegółowych danych tej stacji, w tym parametrów poszczególnych anten i urządzeń. Do każdego zgłoszenia dołączono sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych wykonywane przez akredytowane laboratorium pomiarowe, potwierdzające brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Prezydent Miasta Stołecznego W. nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, a tym samym stacja została dopuszczona do funkcjonowania jako nie stanowiąca zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Ponadto, Spółka wywiązuje się na bieżąco z obowiązku wykonywania pomiarów pola elektromagnetycznego wokół tej instalacji. Sprawozdania z pomiarów przekazywane są [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. w myśl normy art. 122a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wykonane pomiary poświadczają, iż przedmiotowa instalacja nie emituje pól elektromagnetycznych przekraczających wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego czynności wskazanych organowi I instancji nie mógł przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, dlaczego ewentualnie nie mógł zastosować art. 136 k.p.a., a wydając decyzję kasacyjną winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji tezy w tym zakresie, czego jednak nie uczynił. W ocenie skarżącej brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ustawy p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Ocena przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. musi jednak zostać dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Od tego bowiem zależy, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Co za tym idzie, art. 64e ustawy p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednakże czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. ustawy p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę rozróżnienia w niniejszej sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej od instalacji urządzeń na obiekcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie zaznaczył, że precyzyjne ustalenie przedmiotu postępowania jest niezbędne dla weryfikacji jego legalności, w tym określenia warunków technicznych mających zastosowanie w sprawie. Wskazać bowiem należy, że roboty budowlane będące przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu zostały wykonane po decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i polegały na instalacji dodatkowych anten o zróżnicowanej w stosunku do dotychczasowych anten mocy. Organ I instancji zakwalifikował te roboty jako mieszczące się w zakresie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane ("Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy ("Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych"). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził natomiast, że organ pierwszej instancji nie skonfrontował należycie zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie rozważył wystarczająco, czy roboty budowlane wykonane po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej. Taka ocena była jak najbardziej trafna, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z góry założył, że przeprowadzone roboty budowlane polegały wyłącznie na instalowaniu nowych anten na obiektach budowlanych. Organ pierwszej instancji wydał więc rozstrzygnięcie czysto formalne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do zakresu wykonanych robót, a było to niezbędne do ustalenia, czy stanowiły one rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej, zrealizowanej na podstawie pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Na podstawie akt sprawy można natomiast ustalić, że stacja bazowa, na której użytkowanie udzielono pozwolenia, obejmowała dwie anteny sektorowe, natomiast w ramach modernizacji została ona wyposażona w siedem kolejnych anten sektorowych o zróżnicowanej mocy w stosunku do pierwotnie zainstalowanych (zob. "Aktualizacja danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" z 26 września 2016 r.). Organ odwoławczy trafnie więc zauważył, że dokumenty w aktach sprawy wskazywały na znaczne zwiększenie ilości anten, także o większej mocy niż przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Taki zakres wykonanych robót budowlanych bez wątpienia wymagał szerszej analizy. W każdym bowiem przypadku właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych musi poprzedzać szczegółowe zbadanie technicznych założeń zrealizowanego projektu. Wskazać w związku z tym należy, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowalne przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wskazanie parametrów charakterystycznych w przywołanym wyżej przepisie ma przy tym charakter jedynie przykładowy, zaś w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej do tego rodzaju parametrów zaliczyć niewątpliwie należy moc EIRP anten zamontowanych na danym obiekcie budowlanym. To właśnie te parametry, w powiązaniu z wysokością obiektu i wysokością zamontowania na nim anten przesądzają tak o wypełnianiu przez daną stację bazową jej funkcji jaką jest emisja i odbiór fal elektromagnetycznych o określonych częstotliwościach, jak i o jej ewentualnym wpływie na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, a więc muszą być uznane za charakteryzujące daną stację. Jeśli zamontowanie na wieży dodatkowych anten nie skutkowałoby zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełniałoby wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego, zaś w przypadku zmiany tychże charakterystycznych parametrów musiałoby być kwalifikowane jako jej rozbudowa. W kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma przy tym miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09, z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Ocena dokonana przez organ szczebla powiatowego, że zamontowanie przedmiotowych anten przez Spółkę jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia była zatem przedwczesna i niepoprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Nie ma racji skarżąca, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie uznał, że w wyniku montażu przez skarżącą anten konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego przebudowy lub rozbudowy. Organ odwoławczy, stwierdził bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie ustalił wyczerpująco okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skutkowało to zasadnym uchyleniem decyzji tegoż organu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zasadnie więc stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i trafnie ustalił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponieważ weryfikacja ta, dokonana z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, doprowadziła do wniosku, że przedwcześnie wydano formalne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a zakres przeprowadzonej modernizacji stacji bazowej wymaga ponownego ustalenia, to niedopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Natomiast organ nie przesądził jednoznacznie o kwalifikacji prawnej instalacji, lecz stwierdził, że dokonana ocena robót budowlanych, a także konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów dotychczasowych i nowo zainstalowanych anten, uzasadniały stanowisko o przedwczesności decyzji umarzającej postępowanie. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał również dokładnych ustaleń w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że doszło do zamontowania nowych anten, przy czym nie wskazał o jakiej mocy, jakiej wielkości i jakim ciężarze, a ponadto czy w związku z tym wykonywane były inne roboty np. związane z wymianą elementów wsporczych oraz przewodów i modułów radiowych. Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja techniczna, która opisuje zakres wykonanych w tym zakresie robót budowlanych, jednak organ I instancji w żaden sposób tych danych nie zweryfikował. W uzasadnieniu organu II instancji zasadnie też wskazano, że zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych trzeba mieć na uwadze, że mogą one wykraczać poza zakres hipotezy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. Organ I instancji całkowicie pominął jednak zbadanie okoliczności, czy w wyniku zamontowania przez Spółkę anten nie doszło do zmiany parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Trafnie wskazał w związku z tym wskazał organ odwoławczy, że na organie I instancji ciążył obowiązek dokładnego ustalenia, czy w sprawie miały miejsce wskazane okoliczności. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w zależności od czasu i zakresu realizacji poszczególnych robót zastosowanie znajdą różne regulacje ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16). Sąd wyjaśnia ponadto, że w niniejszej sprawie kluczowe jest to, iż wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że wydana przez organ II instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w II instancji (por. m.in. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, wyrok WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 119/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., II SA/Go 854/18, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., II SA/Po 1089/18, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 925/20, wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 539/20). Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela stanowisko, iż umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przedwczesne, ponieważ szczegółowej analizy wymaga kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo budowalne, a w szczególności, czy przedmiotowa inwestycja oraz jej późniejsza modernizacja wymagały pozwolenia na budowę. Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, w szczególności z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającej celem umożliwienia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw. dc