III SA/Łd 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr od [...] do [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 20 lok. 1 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. [pic] Decyzjami z dnia [...] nr od [...] do [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu wniosku W. P. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...][...] nr od [...] do [...] [...] nr od [...] do [...] [...] nr [...] do [...].[...] nr od [...] do [...][...] nr od [...] do [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. przy ul. A (Dz. 407/18, B-26)/ B 1 w Ł. w okresie od dnia 1 października 2007 r. do 30 września 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 1 października 2007 r. W. P. (jako adres podał:[...] Ł , ul. C 14 m 38) złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 21 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 października 2007 r. do 30 października 2007 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych o łącznej powierzchni 21 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ul. A/B 1 w okresie od 1 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Decyzjami natomiast z dnia [...] nr [...] i [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych o łącznej powierzchni 21 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ul. A/B 1 w okresach od 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. i od 1 października 2007 r. do 31 października 2007 r. W dniu 27 grudnia 2007 r. W. P. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 21 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., w którym jako nazwa firmy, adres prowadzenia działalności podał: A, ul. B 1, [...] Ł. Wniósł o wydawanie decyzji co miesiąc. Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o łącznej powierzchni 21 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W dniu 23 grudnia 2008 r. W. P. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 12 + 9 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., w którym jako nazwa firmy i adres prowadzenia działalności podał: A , ul.B 1, [...] Ł. Wniósł o wydawanie decyzji co miesiąc. W dniu 5 stycznia 2009 r. do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o przedłużenie umowy dzierżawy terenu na którym usytuowane są dwa obiekty handlowe (kioski) o łącznej powierzchni 21 m2 i rozliczenie i comiesięczne wydawanie decyzji. Skarżący poinformował jednocześnie o zmianie adresu do korespondencji, tj. [...] Ł., ul. D 71/73 m 23. Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o łącznej powierzchni 21 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. W dniu 19 grudnia 2009 r. W. P. (jako adres podał: [...] Ł., ul. C 14 m 38) złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 21 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o łącznej powierzchni 21 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ul. B 1 w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2010 r. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku W. P., który wpłynął do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w dniu [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., decyzją z dnia [...][...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. Z kolei po rozpoznaniu wniosku W. P. z dnia [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 września 2010 r. decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. W dniu 27 września 2010 r., 28 września 2010 r. i 29 listopada 2010 r. W. P. złożył kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 12 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 października 2010 r. do 31 października 2010 r., od 1 listopada 2010 r. do 30 listopada 2010 r. oraz od 1 grudnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r., w którym jako nazwa firmy i adres prowadzenia działalności nadal wskazywał: A , ul. B 1, [...] Ł. Decyzjami z dnia [...] o nr [...][...] i [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o łącznej powierzchni 12 m1 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ul. B 1 ww. okresie. Po rozpoznaniu wniosków z dnia[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], zezwolił A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 12 m2 przy ul. B 1 w okresie od 1 lutego 2011 r. do 30 kwietnia 2013 r. Po rozpoznaniu wniosków W. P. z dnia [...],[...],[...] w których jako nazwa firmy, adres prowadzenia działalności podał: A , ul. B 1, [...] Ł., Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...] zezwolił A na zajęcie pasa drogowego odpowiednio w okresie od dnia 1 maja 2013 r. do 31 maja 2013 r., od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. i od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. Po rozpoznaniu z kolei wniosków W. P. (A , ul. B 1 w Ł.) z dnia [...],[...],[...],[...],[...] Prezydent Miasta Ł decyzjami z dnia [...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...],, [...] nr [...] [...],nr [...] [...] nie zezwolił A przy ul. B 1 w Ł. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym całorocznego obiektu handlowego w okresach od 1 sierpnia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r., od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r., od 1 października 2013 r. do 31 października 2013 r., od 1 listopada 2013 r., do 30 listopada 2013 r., od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W dniach 27 grudnia 2013 r., 29 stycznia 2014 r., 23 lutego 2014 r., 27 marca 2014 r., 23 kwietnia 2014 r., 29 maja 2014 r., 29 czerwca 2014 r., 27 lipca 2014 r., 31 sierpnia 2014 r., 29 września 2014 r., 27 października 2014 r., 27 listopada 2014 r., 27 grudnia 2014 r., 27 stycznia 2015 r., 27 lutego 2015 r., 29 marca 2015 r., 27 kwietnia 2015 r. wnioski o zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 złożyła A przy ul. B 1 w Ł. Prezydent Miasta Łodzi decyzjami z dnia nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],[...] nr [...] , [...] nr [...] [...],nr [...] [...], nie zezwolił A przy ul. B 1 w Ł. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym całorocznego obiektu handlowego w okresach od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r., od 1 lutego 2014 r. do 28 lutego 2014 r., od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r., od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r., od 1 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r., od 1 czerwca 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., od 1 lipca 2014 r. do 31 lipca 2014 r., od 1 sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r., od 1 września 2014 r. do 30 września 2014 r., od 1 października 2014 r. do 31 października 2014 r., od 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r., od 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r., od 1 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r., od 1 marca 2015 r. do 31 marca 2015 r., od 1 kwietnia 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r., od 1 maja 2015 r. do 31 maja 2015 r. Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 219/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 czerwca do 30 czerwca 2015., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nieuprawnione było stwierdzenie organu I instancji, że wnioskodawca – W. P. po raz kolejny zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o wyrażenie zgody na kontynuację zajęcia pasa drogowego ul. B pod całoroczny obiekt handlowy. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że dotychczasowe wnioski tj. do maja 2015 r. składała A, a nie W. P. Jak wynika zaś z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji A zaprzestała prowadzenia działalności z dniem 20 sierpnia 2013 r. Istotnie w aktach sprawy znajduje się informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że prowadzona pod adresem B 1 działalność gospodarcza pod nazwą A prowadzona była przez W. P. (nie W. P.) i polegała na sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (PKD 47.1.Z). Z treści tego dokumentu wynika, że w dniu 15 sierpnia 2013 r. podmiot zaprzestał działalności i został wykreślony. W. P., zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi zaś od 2 kwietnia 2013 r., działalność gospodarczą pod nazwą C pod adresem: D 12, C. W takiej sytuacji po otrzymaniu wniosku W. P. z dnia 3 czerwca 2015 r. organ winien przede wszystkim zażądać uzupełnienia wniosku o konieczne dane, których wskazania wymaga wniosek oraz załączenia stosownych dokumentów zgodnie z § 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481 ze zm.). Był to bowiem pierwszy wniosek tego podmiotu. Wprawdzie z pism skarżącego wynika, że z firmą syna A łączyły go jakieś związki, ale nie poczyniono żadnych ustaleń uzasadniających twierdzenie organu, że był to wniosek kontynuacyjny. Nie ustalono czyją własnością jest obiekt handlowy przy ul. B (aktualnie jak twierdzi organ ul. A ) i na jakiej podstawie organ stwierdził, że jest to kontynuacja działalności gospodarczej prowadzonej dotychczas w tym obiekcie przez inny podmiot. Ponadto, zdaniem Sądu organy w żaden sposób nie wykazały przebiegu linii pasa drogowego ulicy A w Ł. i lokalizacji przedmiotowego kiosku w stosunku do tego pasa drogowego, co oznacza, że nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie podstawowym dla sprawy naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując Sąd wskazał, że organy nie ustaliły, czy wniosek skarżącego był kompletny, czy W. P. był dotychczas zobowiązany do ponoszenia opłat, dbania o stan techniczny obiektu i dodatkowo jaki to ma wpływ i związek z przesłankami na udzielenie (bądź nie) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynikającymi z art. 40 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej u.p.d. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania i stwierdzenie z urzędu nieważności 85 własnych decyzji zezwalających A na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego przy ul. A/B w okresie od dnia 1 października 2007 r. do 31 maja 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, że ww. decyzjach została błędnie określona strona postępowania, ponieważ wnioski, które złożył W. P. składał jako A lub A, podpisując je własnoręcznie, podczas gdy właścicielem A jest W. P.- syn wnioskodawcy. Tym samym decyzje wydawane były zgodnie z wnioskiem lecz błędnie została określona strona postępowania. Decyzjami z dnia [ ...] o nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność 85 decyzji Prezydenta Miasta Ł. wskazując, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawcą w sprawie o wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 12 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. przy ul. B 1 był W. P., który był również jedynym właścicielem obiektu, którego dotyczył wniosek. W treści wniosku W. P. podał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: A , [...] Ł., ul. B 1, NIP[...], tymczasem od 23 maja 2000 r. do 20 sierpnia 2013 r. (data wykreślenia działalności gospodarczej z rejestru), działalność gospodarczą prowadził W. P. (początkowo pod firmą W. P., później pod firmą: A , NIP [..], REGON [...]). W. P. składając wniosek działał we własnym imieniu. Z akt sprawy nie wynika, by złożył pełnomocnictwo do działania w imieniu W. P., nie był również wpisany w CEiDG jako pełnomocnik przedsiębiorcy – W. P. Nie istniała zatem i nie istnieje działalność gospodarcza prowadzona pod firmą A o podanym powyżej nr NIP i REGON. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 w okresie od 1 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Decyzjami z dnia [..] o nr [...] i [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych w pasie drogi powiatowej w dz. B. ulicy A/B 1 w okresie od 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. i od 1 października 2007 r. do 31 października 2007 r., a decyzjami z tej samej daty, tj. [...]. o nr [...] do [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na ww. zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Decyzjami z dnia [...] o nr od [...] do [...] oraz z dnia [...] o nr od [...] do [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 okresie, tj. od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., natomiast decyzjami z dnia [...] o nr od [...] do [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych ww. pasie drogowym w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] o nr od [...] do [..] zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego ww. pasie drogowym ww. okresie od 1 lutego 2011 r. do 30 kwietnia 2013 r., z kolei decyzjami z dnia [...]., nr [...],[...],[...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił A przy ul. B 1 w Ł. na zajęcie pasa drogowego w okresach od dnia 1 maja 2013 r. do 31 maja 2013 r., od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. i od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. Decyzjami z dnia [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 ww. okresach, tj. od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r, natomiast o nr od [...] do nr [...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 ww. okresach, tj. 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2015 r. W dniach 27 czerwca 2015 r., 29 lipca 2015 r., 29 sierpnia 2015 r., wnioski o zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego przy ul. A/B złożył W. P. podając jako nazwa firmy, adres prowadzenia działalności - ul. B 1, [...] Ł. Decyzjami z dnia [...] o nr [...][...][...] Prezydent Miasta Ł. zezwolił W. P. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ulicy A/B 1 w okresach od 1 lipca 2015 r. do 31 lipca 2015 r., od 1 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. i od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. Od wskazanych powyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł. doręczonych w dniu 16 kwietnia 2018 r. W. P. złożył w dniu 27 kwietnia 2018 r. odwołanie. Postanowieniami z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 i art. 140 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. P. z dnia 27 kwietnia 2018 r. od ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowień organ wskazał, że pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. skierował do W. P. wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, tj. złożenia w terminie 7 dni jednoznacznego oświadczenia woli: 1. czy mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w niniejszym wezwaniu podtrzymuje odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. o nr od [...] z dnia [...] ,czy też cofa wniesione odwołanie; 2. czy podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w wyjaśnieniach złożonych przed organem l instancji w dniu 23 lipca 2015 r., że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego składał tylko i wyłącznie w swoim imieniu pod rygorem negatywnych skutków prawnych stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Pomimo wysłania wezwania na adres, który W. P. podał, jako jedyny aktualny adres do doręczeń, strona nie odebrała powyższego wezwania. Wezwanie uznano za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Wobec nie usunięcia braków formalnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W dniu 14 listopada 2019 r. do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wpłynął wniosek W. P. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...],[...],[...],[...],[...],[...] uchylenie decyzji, wstrzymanie wykonalności decyzji i przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu wniosku W. P. podał, że nie był uprawniony, tj. nie posiadał legitymacji czynnej do występowania wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej w całorocznym obiekcie handlowym o powierzchni 12 m2 na działce 407/18 obr. [...], o której mowa m.in. w decyzji z dnia [...], nr[...]. Ponadto, jak podkreślił sam organ pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie prowadzi działalności gospodarczej od 2013 r., ewentualną działalność ww. miejscu mógł prowadzić jego syn – W. P. prowadzący wówczas działalność gospodarczą pod nazwą A który powinien być adresatem decyzji i to od niego należności z tytułu zajęcia pasa drogowego winny być ściągane. Zaznaczył, że składając pierwotnie wniosek omyłkowo działał jako pełnomocnik syna na jego rzecz, nie zaś we własnym imieniu, sam bowiem nie miał żadnego interesu prawnego w tym by ww. działkę zajmować, czy też prowadzić tam działalność, omyłkowo został pouczony, że tak ma wypełnić wniosek, wpisując własne dane, jako przedstawiciel syna. Podał, że nie otrzymał żadnej decyzji wydanej w 2018 r., a o toczącym postępowaniu dowiedział się dopiero po doręczeniu upomnienia z dnia 1 sierpnia 2019 r. W siedzibie Zarządu Dróg i Transportu w Ł. dowiedział się, że bez podstawy prawnej toczy się wobec niego postępowanie egzekucyjne na kwotę ponad 26 000 zł. Reasumując wnioskodawca wskazał, że organ wydał w roku 2018 zezwolenia na zajęcia pasa drogowego pomimo, że posiadał wiedzę o braku legitymacji wnioskodawcy i pomimo braków formalnych wniosków, tj. wnioski zostały złożone przez osobę nieuprawnioną, a ponadto decyzje zostały wydane pomimo braku faktycznego zajęcia pasa drogowego, ponieważ w dacie ich wydania obiekt handlowy już nie istniał. Wskazał ww. decyzje stanowią pokłosie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wcześniej wydanych, a organ wykorzystał nieznajomość przepisów prawa przez wnioskodawcę oraz trudną sytuację życiową i zdrowotną. Wnioskodawca podał, że toczy się wobec niego postępowanie egzekucyjne w wyniku którego dokonano zajęcia świadczenia emerytalnego, co pozbawiało go środków na utrzymanie. Wniósł o ewentualne rozważenie wniosku o umorzenie w całości należności wynikających z zaskarżonych decyzji lub rozłożenie na raty i umorzenie odsetek za zwłokę. Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Kolegium poinformowało stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. 88 decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. przy ul. A (Dz. 407/18, [...])/ [...] w okresie od dnia 1 października 2007 r. do 30 września 2015 r. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 19 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania W. P. w piśmie z dnia 26 grudnia 2019 r. złożył wyjaśnienia, w treści których wskazał m.in. że nie jest w stanie samodzielnie określić, jakie dodatkowe dokumenty powinien w obecnej sytuacji złożyć. Podał, że nie składał żadnych wniosków we własnym imieniu na dzierżawę terenu przy ul. B 1 w Ł., nie prowadził tam żadnej działalności gospodarczej w okresie, za który organ żąda opłat, nie był uprawniony do występowania w sprawie zajęcia pasa drogowego pod wskazanym adresem, nie występował o stwierdzenie nieważności decyzji wcześniej wydanych – organ sam wszczął postępowanie, nie otrzymał w roku 2018 żadnej korespondencji, a w 2018 r. nie istniał już obiekt - pawilon handlowy, ponieważ w roku 2015 został zniszczony. Wskazał ponadto, że wszczęto wobec niego postępowanie egzekucyjne i zajęto świadczenie z ZUS. Przedstawiając swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną podniósł, że nie jest możliwe aby organ wydawał decyzje na dzierżawę terenu nie posiadając opłat za poprzedni okres, czy poprzednie okresy. Wyjaśnił, że nie odbierał korespondencji w 2018 i 2019 r., ponieważ przesyłki były wysyłane na niewłaściwy adres, tj. C 14 w Ł., podczas gdy pismem z dnia 7 maja 2018 r. poinformował organy o adresie do korespondencji. Wskazanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Ł. zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Na wstępie organ zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskodawcą w sprawie o wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ul. A/B 1 był W.P. W.P. był również jedynym właścicielem obiektu położonego przy ul. A (dz. 407/18, [...]), tj. obiektu, którego dotyczył wniosek. Okoliczność powyższą potwierdza oświadczenie, które złożył w dniu 23 maja 2015 r. wskazując, że jest jedynym właścicielem obiektu położonego na działce nr [..] , obręb [...] . Sprawy dotyczące zajęcia ww. pasa drogowego przez W. P. były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które stwierdziło nieważność kilkudziesięciu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i określeniu opłaty z tego tytułu. Podstawą stwierdzenia nieważności była okoliczność, że W. P. składał wnioski o zajęcie ww. pasa drogowego wskazując, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: A, [...] Ł., ul. B 1, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że od 23 maja 2000 r. do 20 sierpnia 2013 r. (data wykreślenia z rejestru) W. P. -syn wnioskodawcy, a nie W. P. - prowadził działalność gospodarczą początkowo pod nazwą "W. P.", później pod nazwą A . W. P. składając wnioski działał zatem we własnym imieniu, ponieważ z akt sprawy nie wynika, by złożył pełnomocnictwo do działania w imieniu – W. P. W. P. nie był również wpisany w CEiDG jako pełnomocnik przedsiębiorcy – W. P. Nie istniała i nie istnieje działalność gospodarcza, której firmą byłoby A, a numer NIP to [...], zaś REGON to[...]. Równocześnie W. P. był jedynym właścicielem obiektu położonego na działce nr 407, obręb [...] (co wnioskodawca potwierdził w oświadczeniu z dnia 23 maja 2015 r.), a zatem to W. P. zajmował ww. pas drogowy. Decyzje, których dotyczy rozpatrywany wniosek o stwierdzenie nieważności są decyzjami zezwalającymi W. P. na zajęcie pasa drogowego, (poza trzema decyzjami z dnia [...] o nr[...],[...],[...]) wydanymi po stwierdzeniu nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pierwotnych decyzji w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w których organ nieprawidłowo określił stronę postępowania. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w danej decyzji (postanowieniu), będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w swym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jego niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie do art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przedmiotem toczącego się postępowania jest, jak wynika z wniosku W. P. usunięcie z obrotu prawnego decyzji skierowanych w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków. Z decyzją kształtującą mamy czynienia nie tylko w sytuacji pozytywnego orzeczenia o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku, ale także wówczas, kiedy organ odmawia stronie przyznania praw. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 350/06; z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06; z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt l OSK 1720/12; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2735/15). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna m.in. zawierać oznaczenie strony. Zatem oznaczenie strony, czyli adresata decyzji winno uwzględniać, czy chodzi o osobę fizyczną, osobę prawną, bądź też inną jednostkę określoną w art. 29 k.p.a. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna, adresatem decyzji powinna być osoba fizyczna przez wskazanie jej z imienia i nazwiska z ewentualnym oznaczeniem "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą...". W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków, nie może być więc stroną w sprawie. Tym bardziej nie może być stroną postępowania nieistniejąca firma. W niniejszej sprawie decyzje zostały prawidłowo wydane na rzecz W. P. Mając na uwadze treść składanych przez stronę wniosków i całokształt materiału dowodowego uznać należy, że w niniejszym przypadku decyzje zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, szczególnie, że skarżący oświadczył, że jest jedynym właścicielem obiektów położonych w pasie drogowym. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania decyzji zarządcy drogi jest właściciel danego obiektu. Właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W niniejszej jednak sprawie został złożony wniosek o zajęcie pasa drogowego i zostały prawidłowo wydane decyzje zezwalające na umieszczenie obiektu na rzecz wnioskodawcy – W. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższą sprawę miało na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania organ administracji ustali w sposób, który nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności. Takie okoliczności nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do pozostałej treści wniosku z dnia 6 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano terminu. Stąd też zawarte we wniosku żądanie przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowe i nie podlega rozpoznaniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również instytucji pomocy prawnej udzielanej z urzędu, dlatego też i ten wniosek jako niemający oparcia w przepisach nie mógł zostać rozpoznany. Okoliczność natomiast, że obiekt nie istniał już w 2018 r. nie miała wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...],[...],[...],[...],[...] dotyczyły zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w okresie od 1 października 2007 r. do 30 września 2015 r. Organ podkreślił również, że nie znalazł przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ sam fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez organ l instancji i dokonywanie czynności egzekucyjnych nie jest podstawą do wstrzymania wykonania decyzji, co do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. Szczególnie, że zgodnie art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji następuje jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie jak wyżej wskazano nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioski natomiast dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego powinny być kierowane do organu egzekucyjnego, tj. Prezydenta Miasta Ł. Powyższe decyzje zostały doręczone skarżącemu w dniu 28 stycznia 2020 r. W dniu 27 lutego 2020 r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na 88 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ nie uwzględnił jego wyjaśnień złożonych w dniu 26 grudnia 2019 r., w których wskazywał, że od kwietnia 2018 r. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. kierował korespondencję pod niewłaściwy adres, pomimo, że o właściwym adresie został zawiadomiony pismem z dnia 7 maja 2018 r. Wskazał, że toczy się wobec niego postępowanie egzekucyjne bez podstawy prawnej i zajęte zostało świadczenie emerytalne. Nadmienił, że nie posiada wykształcenia prawniczego i nie rozumie treści kierowanych do niego decyzji. Wniósł o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata i zwolnienie od kosztów sądowych. W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Podkreślić również należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (Lex nr 1336326) wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, Lex nr 1336365). Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) Przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, Lex nr 291195). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Podobnie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, (Lex nr 351135) NSA wskazał, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten reguluje materialnoprawną przesłankę przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu przez odesłanie do takich wartości jak interes prawny oraz obowiązek prawny. Przyznanie jednostce interesu prawnego następuje z mocy normy prawnej przepisu prawa materialnego, która daje podstawę do wyprowadzenia, w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia. Przepis ten nie reguluje drugiej przesłanki przyznania jednostce statusu strony - zdolności prawnej. Zgodnie z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej" Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie opiera się na wyprowadzeniu takiego naruszenia przepisu prawa materialnego, z którego unormowania nie wynika umocowanie do nadania uprawnienia lub jego cofnięcia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1471/15, Lex nr 2247583). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zatem przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Taka natomiast sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie przypomnieć należy, że zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz U. z 2010 r., nr 106, poz. 670 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku, tj. 1 października 2007 r. przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1), z kolei pod pojęciem "tymczasowego obiektu budowalnego" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5). Niewątpliwie kiosk, czy pawilon handlowy stanowią obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści cytowanego powyżej przepisu. Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia, bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest kiosk handlowy, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej powyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej, a konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (...). Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Stosownie do treści § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wniosek o którym mowa w § 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Ponadto do wniosku, o którym mowa w § 1, należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów, 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (§ 1 ust. 3 rozporządzenia). Z treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wynika, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy. Przepisy nie precyzują konkretnie, kto (tzn. jaki podmiot) może być zajmującym pas drogowy. Cyt. powyżej art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi (nie precyzuje), kto jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Należy podkreślić, że zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro więc ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wskazuje, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych. Tym samym skarżący mógł być stroną postępowania o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, niezależnie od ujawnionych w toku postępowania okoliczności związanych z tym, kto faktycznie, pod jaką firmą (nazwą) i w jakim okresie prowadził działalność gospodarczą pod wskazywanym we wnioskach o udzielenie zezwoleń adresem. Należy wskazać, że z akt sprawy bezspornie wynika, że w okresie od grudnia 2007 r. do maja 2015 r. skarżący - działając jako wnioskodawca składał wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego przy ul. B 1 w Ł. podając jako nazwa firmy, adres prowadzenia działalności: A , ul. B 1, [...] Ł" lub jako wnioskodawca wskazywał A ul. B 1 podając nazwę firmy, adres prowadzenia działalności: A , ul. B 1, [...] Ł. ". Wszystkie złożone we wskazanym okresie wnioski zostały podpisane przez W. P. własnoręcznie. W toku postępowania organy ustaliły, że od 23 maja 2000 r. do 20 sierpnia 2013 r. W. P. - syn W. P. prowadził działalność gospodarczą początkowo pod nazwą "W.P., później pod nazwą A . Okoliczność powyższą potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Skarżący składając wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego działał zatem we własnym imieniu, ponieważ jak słusznie zauważyły organy administracji do akt sprawy nie zostało złożone pełnomocnictwo zawierające umocowanie do działania w imieniu syna – W. P., a w złożonym w dniu 23 maja 2015 r. oświadczeniu W. P. przyznał, że jest jedynym właścicielem obiektu położonego przy ul. A (dz. 407/18, [...]), którego dotyczyły składane wnioski. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że wnioskodawcą w sprawie o wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w Dz. B. ul. A/B 1 był W. P W świetle powyższych okoliczności faktycznych prawidłowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały wydane na rzecz W. P., który te postępowania inicjował. Cyt. powyżej art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych. Stroną postępowania (adresatem decyzji) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 1459/19, Lex nr 3020885, z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1373/19, Lex nr 3065557, z dnia 12 czerwca 2014r., sygn. akt II GSK 761/13, dostępny: cobis.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że prowadzenie przez stronę jednoosobowej działalności gospodarczej pod określoną nazwą nie oznacza, że decyzje administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego firmy, jako nie mającej podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 k.c.). Zatem decyzja administracyjna powinna być skierowana do właściciela wskazanego przedsiębiorstwa. Nieprecyzyjne określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przeszkody jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji, okoliczność ta jednal nie stanowi przypadku skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1143/07, Lex nr 420644). Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze podkreślić należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze nie precyzują, kto jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie uzależniają w szczególności od potwierdzenia prawa własności do danego obiektu usytuowanego w pasie drogowym. Istotny jest w tym przypadku przede wszystkim stan faktyczny przedstawiony we wniosku o wydanie zezwolenia, tj. władania danym obiektem (jego faktycznego użytkowania). Innymi słowy, zezwolenie w tym zakresie wydaje się podmiotowi, celem zajęcia pasa drogowego na prowadzenie określonej działalności, niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego, np., jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku działalności handlowej. W każdym z tych przypadków obowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego będzie podmiot wykorzystujący dany obiekt do faktycznie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Podkreślić także trzeba, że skarżący na przestrzeni kilku lat nie kwestionował faktu prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym oraz nakładanych na niego z tego tytułu opłat i nie poinformował organu o wcześniejszym zakończeniu działalności. Okoliczność natomiast, że obiekt handlowy nie istniał już w 2018 r. nie miała wpływu na treść zaskarżonych decyzji, ponieważ zezwolenia na zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego i obowiązek poniesienia z tego tytułu opłat dotyczył okresu wcześniejszego, tj. od 1 października 2007 r. do 30 września 2015 r. Z uzupełnionego natomiast na etapie postępowania sądowego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 10 maja 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 7 maja 2018 r., w którym jako adres do korespondencji podał: Urząd Pocztowy Ł. 11, skrytka pocztowa nr 16, ul. E 6, [...] Ł. Wbrew zarzutom postawionym w skardze po dniu 10 maja 2018 r. wszelka korespondencja, w tym m.in. wezwanie z dnia 12 czerwca 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia 27 kwietnia 2018 r. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Ł. zezwalających na zajęcie pasa drogowego zostały w sposób prawidłowy doręczone na wskazany w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. adres do korespondencji. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stroną w sprawie o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. był skarżący, jako wnioskujący o ich wydanie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącego, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może wystąpić każdy podmiot - osoba fizyczna, prawna oraz jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. O ile zatem podmiot występujący może pozostawać w stosunku administracyjnoprawnym nawiązanym między organem wydającym decyzję a stroną postępowania, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by kwestionować jego legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych może badać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, kto faktycznie, pod jaką firmą (nazwą) i w jakim okresie prowadził działalność gospodarczą do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy. Wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego nie zobowiązuje podmiotu do jego faktycznego zajęcia we wnioskowanym terminie, natomiast podmiot ten jest zobowiązany do uiszczenia opłat określonych decyzją zezwalającą na zajęcie. To, czy i w jakim zakresie podmiot występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego skorzysta z przysługujących mu na podstawie decyzji uprawnień do jego zajęcia, leży wyłącznie po jego stronie. W rezultacie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. o udzieleniu skarżącemu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i ustalających z tego tytułu opłat. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł, w sposób prawidłowy podjęło zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony. Konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotu, który nie powinien być jej adresatem. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 18). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. d.j.