VII SA/Wa 378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. G. i M. G. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji", "organ powiatowy") nr [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony skarżącej w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] lok. [...] w [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 11.08.2020 r., [...] (dalej: "skarżący"), wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] lok. [...] w [...]. PINB dla [...] pismem z dnia 21.08.2020 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że podejmie stosowne działania zgodnie z posiadanymi kompetencjami w sprawie objętej wnioskiem z dnia 11.08.2020 r. Pismem tym, organ pierwszej instancji poinformował również pełnomocnika skarżących, że nie przysługuje im status strony w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem, zaś o dalszym przebiegu postępowania nie będą oni informowani. Odrębnym pismem z dnia 21.08.2020 r. PINB dla [...], zawiadomił ustalone przez siebie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...], na dz. ew. nr [...] z obr. [...]. W dniu 21.09.2020 r. do PINB [...] wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, zatytułowane "uzupełnienie wniosku", w którym zwrócił się on o rozpatrzenie wniosku skarżących z dnia 11.08.2020 r. zgodnie z przepisami k.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismo, PINB dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, PINB wyjaśnił, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, związanych ze sposobem użytkowania obiektu budowlanego, stroną będzie jedynie właściciel/współwłaściciele bądź zarządca tego obiektu. Nie będzie natomiast stroną tego postępowania sąsiad, nieposiadający żadnego tytułu prawnego do budynku, będącego przedmiotem postępowania. Organ pierwszej instancji, zaznaczył, że w praktyce organów administracji, postępowanie dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, dotyczy jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia), a organem administracyjnym. Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 72a obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu. PINB wskazał, że wprowadzenie przepisu wyjaśniono w druku 121, z którego wynika, że "było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie". W ocenie PINB, brak jest więc podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżących. Nie przysługuje im bowiem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś bezpośrednie zainteresowanie sprawą, może jedynie świadczyć o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli skarżący, przedstawiając w nim argumentację wskazującą na ich interes prawny oraz na konieczność uznania ich za stronę prowadzonego przez organ postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, [...]WINB wspomnianym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB zasadnie postanowieniem z dnia [...].03.2020 r., odmówił wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że prawidłowość odmowy wszczęcia postepowania na wniosek skarżących, wynika z innych przesłanek niż wskazane w postanowieniu organu pierwszej instancji. [...]WINB zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie PINB, wydane zostało w dniu [...].10.2020 r., tj. po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 19.09.2020 r. Organ odwoławczy przypomniał, że PINB uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, powołał się na przepis art. 72a powyższej ustawy, w myśl którego postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. [...]WINB wskazał, że art. 72a, został dodany ustawą z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która to zmiana weszła w życie w dniu 19.09.2020 r. Tym samym, w dniu 17.08.2020 r., tj. w dniu kiedy do organu powiatowego wpłynął wniosek pełnomocnika skarżących, przepis ten nie obowiązywał. PINB rozpatrując zaś wniosek skarżących z dnia 11.08.2020 r., powinien w ocenie organu odwoławczego stosować przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, tj. sprzed nowelizacji z dnia 19.09.2020 r. Jednocześnie [...]WINB podkreślił, że pismem z dnia 21.08.2020 r., organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Wskazał też, że w dacie rozpatrywania zażalenia, jak również na dzień wydania skarżonego postanowienia, organ pierwszej instancji prowadził już postępowanie w sprawie, której przedmiotem był wniosek skarżących z dnia 11.08.2020 r. Powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. [...]WINB stwierdził, że skoro w sprawie obiektu będącego przedmiotem wniosku z dnia 11.08.2020 r., prowadzone jest obecnie przez PINB postępowanie administracyjne, to nie można wszcząć odrębnego postępowania w tej samej sprawie z wniosku skarżących. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Powyższy przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno- administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny". Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", zalicza się sytuację, gdy w tej samej sprawie, toczy się już postępowanie administracyjne. Taka sytuacja, ma zdaniem [...]WINB miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w sprawie obiektu będącego przedmiotem wniosku z dnia 11.08.2020 r., prowadzone jest obecnie przez PINB postępowanie administracyjne. Odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu kwestii nieuznania skarżących za stronę postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji z urzędu, [...]WINB wskazał, że skarżący mogą wystąpić do organu o włączenie ich do postępowania na prawach strony, zaś ewentualne nieprzyznanie takiego przymiotu przez organ, skutkować będzie uznaniem, że nie uczestniczyli oni w postępowaniu na prawach strony nie z własnej winy. Jednocześnie będą mogli wnieść podanie o wznowienie postępowania do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, co świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie; naruszenie art. 7 w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zarzutów podniesionych w zażaleniu i nierozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. o tym czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania; naruszenie art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w innym przedmiocie niż uczynił to organ I instancji; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niewyrażenie oceny, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania, pomimo wykazania przez skarżących interesu prawnego wynikającego z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przepisów techniczno-budowlanych, przepisów prawa sąsiedzkiego, unormowanych w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, oraz przepisów Prawa ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem (Tytuł II, Dział V). Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, poddane zostało postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2020 r., odmawiające wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] lok. [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona tylko do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia swego rodzaju postępowania wyjaśniającego - w mniejszym lub większym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). Inaczej mówiąc, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny a przez to że zyskuje on status strony postępowania. Powyższy pogląd, znalazł swoje odzwierciedlenie także w literaturze prawniczej, gdzie wskazuje się, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017r., s. 383). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie występowała w niej wyjaśniona wyżej "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę, uznać należy za nieprawidłową i naruszającą art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji podjął przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Wskazać bowiem należy, że zarówno we wniosku o wszczęcie postepowania, jak też w uzupełnieniu tego wniosku, skarżący wskazali szereg przepisów uzasadniających ich interes prawny. Jak trafnie natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1591/14, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazując "Prawdą jest, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie określają wprost kręgu uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie oznacza to jednak, że są nimi jedynie podmioty, co do których toczy się to postępowanie." (wyrok z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 291/19). Jak wynika z treści uzasadnienia przytoczonego wyroku WSA, wyznaczanie kręgu stron w takim postępowaniu, winno się odbywać w oparciu o art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisy prawa cywilnego. Kwestia oceny statusu skarżących jako strony postepowania, nie była zatem oczywista i nie upoważniała organu pierwszej instancji do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 61 a § 1 k.p.a. Wadliwe jest także postępowanie organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Tymczasem zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy w istocie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia PINB w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżących, co prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty sprawy w jej całokształcie. Zasadne są więc podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania. Całkowicie niezasadna jest argumentacja organu odwoławczego dotycząca niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na prowadzone już przez PINB postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że w dacie wpływu do organu powiatowego wniosku złożonego przez skarżących ( 17.08.2020 r.), organ ten nie prowadził żadnego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Niezależnie od tego, organ odwoławczy, nie tyko nie odniósł się do przedstawionej w zażaleniu argumentacji związanej ze statusem strony, ale również oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie niż uczynił to organ pierwszej instancji. Jak słusznie podniesiono w skardze, [...]WINB zmienił diametralnie, dopiero w instancji odwoławczej, przedmiot rozpatrzenia, ograniczając go do przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., mówiącej o niedopuszczalności wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", podczas gdy postępowanie organu powiatowego, koncentrowało się na przesłance wniesienia żądania "przez osobę niebędącą stroną". Organ odwoławczy, nie zachował więc tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Podjął bowiem rozstrzygnięcie co prawda na podstawie tego samego przepisu co organ pierwszej instancji, jednak opierając je na odmiennej niż organ powiatowy podstawie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18, jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Nie sposób w świetle powyższego nie dostrzec, że wskazana przez organ powiatowy podstawa w postaci braku przymiotu strony, jest odmienna od wskazanej przez organ odwoławczy podstawy w postaci toczącego się w tej samej sprawie postępowania. Uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do każdej z tych podstaw, wymaga też odmiennej argumentacji. W tym kontekście za zasadny uznać także należy podniesiony w skardze zarzut braku odniesienia się i oceny przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co uprawnia do stwierdzenia, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Należy także zgodzić się ze skarżącymi, że [...]WINB zasugerował rozwiązania, które nie zapewniają im możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, tj. wystąpienie do organu I instancji o włączenie do postępowania na prawach strony, który to wniosek nie podlega rozpatrzeniu w drodze zaskarżalnego postanowienia, lub złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdy postępowanie jest już przeprowadzone bez udziału zainteresowanego i ostatecznie zakończone. Na marginesie wskazać należy, przedstawione przez organ odwoławczy rozwiązania, stanowią w istocie jedyne odniesienie się przez ten organ do podniesionej w zażaleniu argumentacji dotyczącej statusu strony. Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a uchylił oba rozstrzygnięcia. Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, organ przy ponownym jej rozpoznaniu, dokona oceny indywidualnego interesu prawnego skarżącej po wszczęciu postępowania i w zależności od jej wyniku podejmie czynności wyjaśniające zmierzające do załatwienia sprawy lub umorzy postepowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., uznając jego prowadzenie za bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania na które składają się poniesione przez skarżących koszty wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł.) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 t.j. z dnia 2018.01.30), Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.