II SA/Wa 2469/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Miejska w S. (zwana dalej: Rada), działając na podstawie art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety (zwana dalej: uchwałą). W § 1 uchwały określono, iż Przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz Przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługuje dieta w wysokości 160 zł za udział w sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji. Zaproszenia na posiedzenie komisji dokonuje Przewodniczący Rady Miejskiej na wniosek Przewodniczącego komisji, w związku z przedmiotem obrad (ust. 1). Dieta przysługuje również osobom, o których mowa w ust. 1, za udział w zebraniach zwoływanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej lub Burmistrza Miasta i Gminy S. (ust. 2). W przypadku zbiegu uprawnień do diety, o której mowa w ust. 1 i 2 oraz diety radnego w ciągu jednego dnia, wypłaca się jedną dietę, wybraną przez uprawnionego (ust. 3). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy S. (§ 2 uchwały). W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Wojewoda Mazowiecki (zwany dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) wniósł o: stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g. Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści § 4 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Ocenił, że ze względu na brak uzależnienia wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym, Rada uznała kwestionowaną uchwałę za akt o charakterze wewnętrznym, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwały w sprawie ustalenia diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin czy przewodniczących rady osiedla, jak w przypadku radnych, wywierają skutki prawne w stosunku do ww. wymienionych osób nawet kilku kadencji, co oznacza, iż uchwały tego typu nie mają charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów przedmiotowej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin czy przewodniczących rady osiedla, jednakże ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin czy przewodniczących rady osiedla. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Ponadto z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwana dalej: u.o.a.n.) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez burmistrza podała, że na najbliższą sesję Rady skierowany zostanie projekt uchwały w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety, uwzględniający uwagi Wojewody. Zatem złożona skarga zostanie uwzględniona. W dniu 1 czerwca 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo organu z dnia [...] maja 2021 r., przy którym przedstawiona została uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety. Na podstawie ww. uchwały (§ 5) utraciły moc: uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety oraz Uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała w sprawie ustalenia zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oraz przewodniczącemu Rady Osiedla Z. przysługują diety. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt o charakterze wewnętrznym (o czym świadczy zapis jej § 2 ust. 1 pkt 1), czy też akt prawa miejscowego. Sporna uchwała podjęta została na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Sąd stwierdza, iż właściwa jest ocena Wojewody, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; publ. cbois). W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej konkretnej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała zmieniająca została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b u.s.g. Sporna uchwała zmieniająca należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym; w § 2 określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tymczasem uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., zwana dalej: u.o.a.n.). Uchwała nie została też ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych przez uchwałę, stanowiącą akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. W kontekście powyższego ustalenia, Sąd uznał, iż złożona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, co z uwagi na upływ czasu od jej podjęcia skutkowało stwierdzeniem, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę zmieniającą, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że uchylenie uchwały wywołuje skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktyczne skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18, wyroki NSA: z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10; 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2056/17; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11; 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; publ. cbois). Ponadto uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, nie można również traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu (na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.). W skardze do Sądu organ nadzoru wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zmieniającej, a Rada nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W takim przypadku postępowania sądowoadministracyjnego nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.