III FSK 63/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 156/18 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 156/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Burmistrza Gminy K. (dalej: Burmistrz) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor) z 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzecznia.nsa.gov.pl). Burmistrz w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.), a to poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie istoty sprawy, w zakresie w jakim domagała się tego strona, z uwagi na błędne przyjęcie, że jest on związany wykładnią prawa materialnego dokonaną przez WSA w Warszawie (VIII SA/Wa 395/17), kiedy prawidłowa interpretacja wyroku tego Sądu wskazuje, że WSA w zaskarżonym wyroku w ogóle nie rozpoznał zarzutów materialnoprawnych skarżącej, w konsekwencji czego doszło do pozbawienia strony możliwości rozpoznania zarzutów materialnoprawnych podniesionych w skardze w tym przez Sąd drugiej instancji wobec braku możliwości prawnych wniesienia przez Burmistrza skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 395/17; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1/ art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji jego zastosowanie i umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności egzekucji wobec stwierdzenia wadliwości wystawionego tytułu wykonawczego jako przedwczesnego, gdyż zdaniem organu wnioskodawca w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej powinien zostać pouczony o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowo egzekucja administracyjna na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] jest prawnie dopuszczalna i powinna być prawidłowo nadal kontynuowana, gdyż nie ma żadnego przepisu prawa, który nakazywałby pouczanie adresatów aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. o trybie ich zaskarżania, zaś stosowanie do tego rodzaju aktów i czynności w drodze analogii regulacji k.p.a. dotyczących postanowień w zakresie obowiązku pouczania o możliwości wniesienia zażalenia (art. 124 § 1 i art. 264 § 1 i 2 k.p.a.) jest niedopuszczalne, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje w art. 16 ust. 1, że przepisy k.p.a. stosujemy jedynie do decyzji odmownych i umarzających postępowanie o udzielenie informacji publicznej; 2/ art. 3 § 1 i art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię przepisów a następnie brak ich zastosowania, wskutek błędnego uznania, iż nie jest dopuszczalna egzekucja administracyjna obowiązku objętego tytułem wykonawczym numer [...], gdyż D. P. na którego został nałożony obowiązek zapłaty kosztów udzielonej informacji nie został poinformowany o możliwości wyrażenia swojego stanowiska odnośnie nałożonej opłaty w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdyż żaden przepis prawa nie uzależnia poprawności wystawienia tytułu wykonawczego od poprzedzenia go procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa o czym zdaniem Dyrektora D. P. jako wnioskodawca winien zostać poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej; 3/ art. 27 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż wystawiony przez Burmistrza tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalno-prawnych określonych w tym przepisie, podczas gdy faktycznie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy składowe tytułu wykonawczego. W oparciu o tak postawione zarzuty Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W pierwszej kolejności koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej, konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, uszczegóławiać, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 241/08; z 3 listopada 2010r. sygn. akt I FSK 1663/09; z 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1667/09 oraz z 12 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3131/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i (co istotne w realiach niniejszej sprawy) szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (zob. wyroki NSA z 31 października 2017r., sygn. akt I GSK 2343/15 oraz z 3 października 2017r., sygn. akt I OSK 3313/15). Powyższe uwagi były konieczne z uwagi na zakres zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Przypomnienia w związku tym wymaga, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę podnosząc, że jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. wykładnią przepisów prawa, dokonaną w poprzednio wydanym w tej samej sprawie wyroku z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/17. Wyrażono w nim jednoznaczne stanowisko, że "W sytuacji, gdy Wierzyciel nie wywiązał się ze swojego obowiązku pouczenia Skarżącego o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wystawienie tytułu wykonawczego, było przedwczesne, a egzekucja wszczęta na podstawie tego tytułu wykonawczego niedopuszczalna. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie, stwierdzające dopuszczalność egzekucji wydane z naruszeniem ww. przepisu prawa". Sąd pierwszej instancji uznając, że Dyrektor zastosował się do poglądu wyrażonego w powyższym wyroku, oddalił skargę Burmistrza. Możliwość zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, istniałaby zatem jedynie wówczas, gdyby Burmistrz zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a., gdyż to ten przepis stanowił o kierunku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak postawiony, co musiało prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Bezprzedmiotowe jest w związku z tym odnoszenie się do postawionych zarzutów, gdyż nawet przy przyjęciu, że są one uzasadnione, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, wynik niniejszego postępowania będzie taki sam. Wskazać jedynie należy, że jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu (por. wyroki NSA z 16 października 2014r., sygn. akt II FSK 2506/12, z 11 kwietnia 2018r., sygn. akt I FSK 1101/16; z 5 marca 2019r., sygn. akt II FSK 3044/18; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2414/21). Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1914/16). Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16). Ocena prawna oraz wytyczne co do dalszego postępowania, wyrażane są w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego i są wiążące na dalszych etapach postępowania. Powołany zaś przez Burmistrza art. 170 p.p.s.a., jest o tyle nieadekwatny do realiów niniejszego postępowania, że w sprawie nie było kwestionowane, iż wyrok z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/17, jest wyrokiem prawomocnym. Zgodnie z powyższym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3060/21). Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Można zatem stwierdzić, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12; z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15; z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 235/16). Stawiając zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., Burmistrz przede wszystkim pominął jednak, że w rozpatrywanej sprawie, wydanie przez Dyrektora zaskarżonego postanowienia, wynikało wprost z konieczności zastosowania się do wytycznych wyrażonych na podstawie art. 153 p.p.s.a. Dlatego też odnoszenie się w skardze kasacyjnej jedynie do prawomocności materialnej uregulowanej w art. 170 p.p.s.a., bez jednoczesnego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a., nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. Paweł Dąbek Paweł Borszowski Dominik Gajewski