II OSK 587/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/20 w sprawie ze skargi B. K., L. K. i L. K. na postanowienie nr 570/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: WOB.7722.79.2020.JKUR w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie oddalił skargi B. K., L. K. i L. K. na postanowienie nr 570/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", z dnia 16 lipca 2020 r., znak WOB.7222.79.2020.JKUR, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie i prowadzenie postępowania pomimo wystąpienia przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania z urzędu, tj. śmierci W. S., pomimo, iż postępowanie w sprawie nabycia spadku po W. S. nie zostało zakończone a pierwszy termin w przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny wyznaczył na dzień 26 listopada 2021 r. Sprawa ta zarejestrowana jest pod sygnaturą I Ns 588/21/K. Żaden z uczestników postępowania nie złożył zapewnienia spadkowego, o którym mowa w art. 671 k.p.c., co w przypadku ujawnienia testamentu wskazującego na spadkobranie innego podmiotu może przesądzić o wadliwości postępowania przed Sądem I instancji. - art. 124 § 1 pkt 2 w zw. z art. 128 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania pomimo wiedzy Sądu I Instancji o braku organów reprezentujących spółkę [...] Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w K., co w związku z art. 33 § 1 P.p.s.a. wskazuje na naruszenia przez sąd zasady uczestnictwa na prawach strony podmiotów biorących udział w postępowaniu, którego dotyczyła skarga. W przypadku gdy poprzez naruszenie przepisów postępowania organ nie ustalił prawidłowo zakresu podmiotowego postępowania nie można uznać, iż powtórzenie tego błędu przez orzekający w sprawie sąd administracyjny jest usprawiedliwione. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów było sprzeczne z przepisami prawa w zakresie w jakim Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli sądowej sposobu wykładni przepisów przez organ administracji, tj. art. 97 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 34 § 1 K.p.a., uznając iż organ odwoławczy dokonał ich prawidłowej wykładni i zastosowania wskazanych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Skarżący nie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W dniu 28 listopada 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo podpisane przez L. K. Stwierdziła, że w związku z zawiadomieniem (stawiennictwo nieobowiązkowe) o posiedzeniu Sądu w sprawie ze skargi kasacyjnej L. K., L. K. i B. K. na postanowienie nr 5702020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przedmiocie zawieszenia postępowania, wysyła w załączeniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. (kopia). Do pisma dołączona została kopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej także: "WSA", postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/20, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestniczki postępowania W. S. Odpis powyższego postanowienia doręczono m.in. uczestniczce postępowania B. P.-S. w dniu 15 marca 2021 r. Pismem z dnia 22 marca 2021 r. B. P.-S. wniosła zażalenie na ww. postanowienie z dnia 16 lutego 2021 r. wskazując, że jedyną spadkobierczynią W. S. jest L. K. będąca jednocześnie skarżącą w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na zarządzenie z dnia 16 lutego 2021 r. organ, w piśmie z dnia 4 maja 2021 r. poinformował, że tylko L. K. znajduje się w kręgu potencjalnych spadkobierców W. S. Jednocześnie L. K. nie wskazała innych następców prawnych W. S. Postanowieniem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił: 1. podjąć zawieszone postępowanie sądowe i prowadzić je z udziałem L. K. jako następczyni prawnej W. S.; 2. umorzyć postępowanie zażaleniowe zainicjowane zażaleniem B. P.-S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 1108/20. W ocenie WSA, wobec podjęcia postępowania sądowego, wskutek potwierdzenia, że L. K. jest jedynym następcą prawnym zmarłej uczestniczki W. S., postępowanie w przedmiocie zażalenia B. P.-S. na postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 4 grudnia 2019 r., II OZ 1090/19, według którego, jeśli zdarzenia umożliwiające podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiły przed przekazaniem zażaleń do NSA, to rozpatrywanie tych zażaleń kwestionujących zawieszenie postępowania przez NSA, stało się bezprzedmiotowe. Nie ma potrzeby, aby NSA rozstrzygał o zasadności zawieszenia postępowania, skoro postępowanie zostało podjęte. Zachodzi wówczas bezprzedmiotowość badania zażalenia. Z art. 131 P.p.s.a. wynika, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie. Jednak w sytuacji procesowej w niniejszej sprawie, wydanie postanowienia o podjęciu postępowania zostało uwarunkowane wskazaniem następcy prawnego zmarłej W. S.. Oba orzeczenia zawarte w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/20, oznaczały uwzględnienie zawartego w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zarzutu o braku podstaw do zawieszenia postępowania. Umorzenie postępowania zażaleniowego (punkt 2 postanowienia z dnia 27 maja 2021 r.) było zaś skutkiem podjęcia postępowania (punkt 1 postanowienia z dnia 27 maja 2021 r.). Na postanowienie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/20, o umorzeniu postępowania zażaleniowego, z mocy art. 195 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., przysługiwało zażalenie. Stronom doręczono odpisy postanowienia, ale zażalenie nie zostało złożone. W obrocie prawnym pozostało zatem orzeczenie sądu administracyjnego wskazujące na brak podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na śmierć uczestniczki W. S. Odnosząc się merytorycznie do zagadnienia udokumentowania następstwa prawnego strony postępowania sądowoadministarcyjnego należy najpierw zauważyć, że zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a, sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, w razie śmierci strony - od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo zarządcy sukcesyjnego w sprawach wynikających z prowadzenia jego przedsiębiorstwa, albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku. W orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle art. 180 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm. - zwanej dalej: "K.p.c."), który zawiera analogiczne unormowanie jak art. 128 P.p.s.a, utrwaliło się stanowisko, że do podjęcia postępowania wystarcza, że następcy prawni są znani sądowi, choćby brak było ich formalnego zgłoszenia się lub wskazania ich przez zainteresowaną stronę (patrz: uchwała SN z 24 marca 1975 r., sygn. akt III CZP 5/75, OSN 1976, nr 2, poz. 26). Wskazywano, że fakt ten powinien być jednak znany sądowi urzędowo. Podkreślano nadto, że dla podjęcia zawieszonego postępowania wystarcza, że fakt następstwa prawnego zostanie wykazany w postępowaniu, przy czym ukształtowało się zapatrywanie, że nie jest konieczne wykazanie następstwa prawnego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku (zob. literatura i orzecznictwo powołane [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz", t. 1, pod red. Z. Resicha, W. Siedleckiego, s. 308; tak też orzeczenie SN z 19 czerwca 1975 r., sygn. akt III CRN 102/75, OSN 1976, nr 6, poz. 138). Wskazywano, że chodzi wyłącznie o procesowe zagadnienie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast w sferze materialnoprawnej brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia może wywrzeć skutki związane z nieudowodnieniem praw wynikających z dziedziczenia stosownie do art. 1027 K.c. (patrz: H. Dolecki, T. Wiśniewski, I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LEX 2011). W konsekwencji, w orzecznictwie cywilnoprawnym zaaprobowano stanowisko, według którego, uprawnienie do udziału w postępowaniu sądowym wytoczonym przez stronę, która zmarła, powinno być wykazane notarialnym poświadczeniem dziedziczenia lub postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku (art. 1025 § 1 i art. 1027 K.c.), w odniesieniu do obowiązku udowodnienia nabycia prawa materialnego lub zobowiązania po spadkodawcy. Natomiast dla podjęcia postępowania zawieszonego wskutek śmierci strony nie jest konieczne wykazanie następstwa prawnego, np. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, jednak uprawdopodobnienie następstwa musi być dokonane (patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt III CZP 100/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnotować postanowienia o podjęciu postępowania po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłej strony i przedłożeniu przez zgłaszających się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia. Jednak podejmowano postępowanie, w takiej sytuacji procesowej, również po zgłoszeniu się następców zmarłego i złożeniu przezeń oświadczenia o tym, że są spadkobiercami zmarłej strony, czy też po wskazaniu następców prawnych przez pełnomocnika strony (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1891/09; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 550/10). Podobnie, podejmowano postępowanie po wskazaniu następców zmarłej strony przez inną stronę postępowania sądowego (patrz: postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 896/11). Stanowisko o możliwości podjęcia postępowania sądowoadministracyjnego po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłej strony, którzy uprawdopodobnią, że są spadkobiercami należy zaaprobować. Treść art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez udokumentowania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Tylko w sytuacji, w której zgłoszenie się następcy prawnego lub wskazanie następcy prawnego zmarłej strony nie zostanie wystarczająco uprawdopodobnione, należy posłużyć się dokumentami z których wynika domniemanie następstwa prawnego po zmarłej stronie. Dokumentem potwierdzającym, kto jest spadkobiercą zmarłej strony postępowania sądowoadministracyjnego jest odpis prawomocnego postanowienia właściwego sądu lub poświadczenie dziedziczenia (patrz: postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 651/10; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt II FSK 3643/15, ONSA i wsa 2019/6/100; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 297/21). W rozpoznawanej sprawie zarówno w zażaleniu strony B. P.-S., jak i w piśmie organu wniesionym na skutek zarządzenia Sądu pierwszej instancji, stwierdzono, że następcą prawnym zmarłej W. S. jest jedna ze skarżących, tj. L. K. Sama skarżąca L. K. nie wskazała następców prawnych W. S. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy do przyjęcia, że oświadczenia B. P.-S. i organu uprawdopodobniają następstwo prawne po W. S. W rezultacie zarzut kasacji, według którego, o naruszeniu art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 128 § 1 pkt 1 P.p.s.a. świadczy prowadzenie postępowania sądowego mimo nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie spadku po W. S., nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 2 w związku z art. 128 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania mimo wiedzy Sądu pierwszej instancji o braku organów reprezentujących spółkę [...]Sp. z o.o. w organizacji w likwidacji z siedzibą w K., co w związku z art. 33 § 1 P.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd zasady uczestnictwa na prawach strony podmiotów biorących udział w postępowaniu, którego dotyczyła skarga. Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające działanie. [...]sp. z o.o., jak wynika z akt sprawy, nie była stroną postępowania sądowego. Innym zagadnieniem jest brak udziału w postępowaniu administracyjnym, bez swojej winy. Stanowi on naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W postępowaniu sądowym naruszenie to skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Jednak, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Skoro skuteczność powołania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym, uzależniona od tego, czy na podstawę tę powołuje się strona, której interesu prawnego lub obowiązku to dotyczy, nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji faktyczno-prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Wnoszący kasację nie powołuje się zaś na brak swojego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany zarzut dotyczy interesu prawnego innego podmiotu. W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, postępowanie organów było sprzeczne z przepisami prawa w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli sądowej sposobu wykładni przepisów przez organ administracji publicznej, tj. art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 34 § 1 K.p.a. Konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem skargi było postanowienie MWINB uchylające postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie budowy garaży bez wymaganej zgody, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie organ pierwszej instancji uznał rozpatrzenie wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. Powołanie się na naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., który nie był stosowany, nie może być więc skuteczne. Natomiast bezzasadny merytorycznie jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Czynności podejmowane w celu zmiany planu miejscowego nie stanowiły w trakcie postępowania organów nadzoru budowlanego, którego przedmiotem była budowa obiektów budowlanych bez wymaganej zgody, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pomiędzy potencjalną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją organu nadzoru budowlanego legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego powinien ocenić dopuszczalność legalizacji danej inwestycji według obowiązujących w dacie orzekania na danym terenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 475/22; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 427/18). Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie procedura planistyczna nie została wszczęta. Jak zaś stwierdzono w orzecznictwie, nawet podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, ροz. 1118 ze zm.) – patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2347/10, ONSA i wsa 2013/6/101. Pogląd ten, jakkolwiek odnoszący się do trybu naprawczego związanego z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, znajduje zastosowanie w sprawie, w której organy nadzoru budowalnego sprawdzają legalność wybudowania obiektu budowlanego. Na zakończenie dodać można, że stwierdzenie, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 403/21, nieważności decyzji nr 23/2021 MWINB z dnia 22 stycznia 2021 r., znak: WOB.7721.350.2019.JKUR, w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania kasacyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.