VI SA/Wa 1743/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest decyzja z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższą decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm., dalej: "u.d.p."), na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Stronie za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 8 – 30 stycznia 2018 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 1,92 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, karę pieniężną w wysokości 1 104,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że 8 stycznia 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 1,92 m 2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 16, 24 i 30 stycznia 2018 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie reklamy. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklamy. Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji, SKO po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa stwierdziło, że w niniejszej sprawie działka na której usytuowany był nośnik reklamowy oznaczona nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Niewątpliwie zatem doszło do zajęcia pasa drogowego. Fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 8 stycznia, 16 stycznia , 24 stycznia, 30 stycznia 2018 r. potwierdza protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy w pozostałych dniach, za które została naliczona kara pieniężna Kolegium wyjaśniło, że doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że reklama była przez cały ww. okres zamontowana w pasie drogowym. Kolegium wskazał, że z ww. przyczyn organ I instancji zasadnie uznał ciągłość posadowienia reklamy w pasie drogowym. Odnosząc się do powierzchni reklamy, Kolegium stwierdziło, że została ona zmierzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM, a więc przez osoby posiadające do tego odpowiednie uprawnienia w trakcie kontroli przeprowadzonej 8 stycznia 2018 r. W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach od 8 stycznia 2018 r. do 30 stycznia 2018 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 1,92 m 2o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi wynosi 1 104,00 zł.: 1,92 m2 x 2,50 zł x 23 dni x 10 = 1 104,00 zł. Kolegium stwierdziło, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. W ocenie SKO, zarzuty odwołującej się Spółki w tym zakresie, odnoszące się do rzekomego zamontowania reklamy jej usług przez podmiot trzeci nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W treści zaś spornej reklamy został podany adres ul. [...][...],[...] i nr telefonu - [...], tożsamy z adresem i nr telefonu miejsca działalności Strony. Reklamowana działalność "Automaty do bram, Bramy garażowe, ogrodzenia, sklep z narzędziami (...) sprzedaż, montaż, serwis" tożsama jest z przedmiotem działalności Spółki określonym w KRS. Kolegium dodało, że do akt sprawy Strona dołączyła kopię umowy współpracy zawartej na czas określony do 20 października 2018 r. między [...],[...],[...],[...], USA a [...] Sp. z o.o. Sp. k. na świadczenia usług o charakterze reklamowym. Z pisma Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] z [...] grudnia 2019 r. wynika jednak, że w rozliczeniach podatkowych nabywca nie rozliczył faktury VAT wystawionej przez [...] ze względu na brak akceptacji pod względem formalnym i merytorycznym. Z przedmiotowej umowy nie wynika też, że dotyczy ona posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...]. W związku z czym nie może ona zostać uznana za dowód tego, że Spółka [...] byłą właścicielem tego nośnika. Organ wskazał, że do akt Spółka dołączyła również kopię pisma z [...] czerwca 2019r., którym wezwała [...], rzekomego inwestora reklam, do natychmiastowego ich usunięcia. W przypadku niespełnienia tego żądania Spółka informuje, że sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego. Jednocześnie organ I instancji uzyskał od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] (pismo z [...] grudnia 2019 r.) informację, że Spółka poniosła dodatkowe koszty związane z demontażem reklam. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że oświadczenia Strony dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zostały potwierdzone w trakcie postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zastosowania w niniejszej sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., Kolegium wskazało, że organowi z urzędu wiadomo, że wobec Spółki od lat toczone były postępowania w sprawie ukarania za zajęcie pasa drogowego i mimo nakładanych kar Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa. Obecnie w Kolegium prowadzonych jest 5 spraw z odwołań Spółki dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego przez nośniki reklamowe Spółki znajdujące się w [...] w różnych lokalizacjach. Ponadto około 20 spraw dotyczących odwołań Spółki od decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy zostało przez Kolegium zakończone ostatecznymi decyzjami. Zastosowanie zatem art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., zdaniem Kolegium, mogłoby stawiać Spółkę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych użytkowników terenów miejskich, którzy ponoszą opłaty za uzyskane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Reasumując SKO wskazało, że w analizowanej sprawie całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że reklama funkcjonowała w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, a zatem doszło do zajęcia pasa drogowego. Bez wątpienia też podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest Spółka prowadząca reklamowaną działalność. Wywiedzenie takich wniosków z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Kolegium, jest jak najbardziej uprawnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając decyzję SKO z [...] kwietnia 2021 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy: w tym niewykazanie przez organ miejsca posadowienia nośnika reklamy poprzez przedłożenie operatu geodezyjnego czy nośnik znajdował się w pasie drogowym i nie ustalenie do kogo należy nośnik reklamy, który to zajmuje pas drogowy w niniejszej sprawie, 2) art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, 3) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym wypowiedzenia się do zebranych materiałów dowodach, 4) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, wręcz zastosowania zasady "kopiuj – wklej" z innych wydawanych decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji. Skarżąca poparł podniesione zarzuty argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego albo powierzchni reklamy oraz liczby dni zajęcia i obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i kto tego zajęcia dokonał. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie reklama zajmowała jego przestrzeń, a także czy sporna reklama należała do Skarżącego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że sporna reklama stanowiła własność Skarżącego, organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły Stronę przedmiotowego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że sporna reklama odnosi się do działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę, Spółka natomiast nie wykazała, że przedmiotowa reklama została zainstalowana przez inny podmiot na podstawie umowy zawartej pomiędzy Stroną a [...] na czas określony od 3 kwietnia 2017 r. do 20 października 2018 r. Należy podkreślić, że w przedmiotowej umowie zawarto ogólne zapisy dotyczące świadczenia przez [...] usług o charakterze promocyjnym na rzecz Spółki bez określenia ich szczegółów. Oznacza to, że przeprowadzenie konkretnej akcji promocyjnej przez [...] wymagało konkretnego zlecenia Spółki lub jej akceptacji, czy też choćby powiadomienia Spółki przez wykonawcę o sposobie wykonania umowy. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego, żadnych dokumentów potwierdzających, że instalacji spornej reklamy dokonał wykonawca umowy [...]. Skarżący nie wykazał zatem, że to nie Spółka zainstalowała sporną reklamę lecz [...] w związku z zawartą umową. Odnosząc się do kwestii umieszczenia spornej reklamy w granicach pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią: protokół kontroli pasa drogowego z [...] stycznia 2018 r., karta kontroli przeprowadzonych 16, 24 i 30 stycznia oraz 5 lutego 2018 r., fotografia spornej reklamy znajdujące się w aktach sprawy oraz fotografie na płycie CD załączonej do akt sprawy, a także wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...], na której usytuowano sporną reklamę stanowi drogę publiczna, powiatową oraz wydruk z mapy zasadniczej z odręcznie wskazanym miejscem usytuowania spornej reklamy. Sąd uznał, w związku z tym że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], w dniach 8 – 30 stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim spornej reklamy. Należy podkreślić, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08). Niewystarczające jest posłużenie się wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę, podczas gdy inne dowody nie pozwalają na weryfikację prawidłowości umiejscowienia reklamy na tej mapie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17). Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Skarżącej odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 13 lipca 2021 r.