I OSK 196/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1822/21 w sprawie ze sprzeciwu P. K. i D. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1822/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw P. K. i D. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin, na odcinku węzeł "Lubelska" (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica Kołbieli od ok. km 19+200 do ok. km 27+900 długości ok. 8,700km. Uzupełniający odcinek jezdni prawej drogi ekspresowej S17 od km ok. 19+200 do km ok. 19+450 wraz z towarzyszącą infrastrukturą". Na realizację ww. inwestycji została przeznaczona nieruchomość położona w powiecie otwockim, w gminie Celestynów, w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha (wydzielona z działki nr [...]). Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem 21 lipca 2020 r. Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2020 r. strony postępowania zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki w pkt 1 ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 3.617.336 zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w powiecie otwockim, gminie Celestynów, obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej, w tym na rzecz D. K. w kwocie 2.713.002,00 zł za udział wynoszący 3/4 części oraz na rzecz P. K. w kwocie 904.334 zł za udział wynoszący 1/4 części. W pkt 2 decyzji Wojewoda orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w związku z wydaniem jej w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o 180.866,80 zł, w tym na rzecz D. K. w kwocie 135.650,10 zł za udział 3/4 części oraz na rzecz P. K. w kwocie 45.216,70 zł za udział 1/4 części. W pkt 3 organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 4 listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. Ustalając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, autor operatu wskazał, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Celestynów, przyjętego Uchwałą Rady Gminy Celestynów Nr 177/16 z dnia 27 października 2016 r., działki nr [...] oraz nr [...] położone są na terenie oznaczonym jako droga krajowa 17 - dostosowanie do klasy S wraz z budową skrzyżowań. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny P, U – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Biegły wskazał następnie, że biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, w celu sprawdzenia czy możliwe jest określenie wartości gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, przeprowadzono szczegółową analizę cen gruntów drogowych. Biegły dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi w przeciągu ostatnich dwóch lat na terenie gminy Celestynów, który to obszar rozszerzono następnie na teren całego powiatu otwockiego i wydłużono do początku 2018 r. Badanie to jednak nie doprowadziło do wyłonienia wystarczającej ilości transakcji drogowych. Biegły wskazał bowiem, iż brak jest transakcji niebudzących wątpliwości co do ich charakteru, które mogłyby stanowić podstawę do wyceny. Transakcje te bowiem dotyczą w większości terenów dużo lepiej zainwestowanych niż tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość oraz przeznaczonych w większości pod drogi innej kategorii. Ponadto, przeznaczenie niektórych transakcji nie wynika z dokumentów planistycznych, ale z decyzji o wywłaszczeniu na cel publiczny. Następnie biegły przeanalizował rynek nieruchomości budowlanych na terenie gminy Celestynów w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego, który to rynek poszerzono o obszar powiatu otwockiego i wydłużono na okres do połowy 2017 r. Do celów wyceny wyłoniono 6 nieruchomości z dostępnej bazy z przedziału cenowego od 180,00 zł do 439,85 zł za 1m2, z których do porównań wybrano 3 możliwie najbardziej podobne, na podstawie których określono wartość gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości w przedziale od 180,00 zł do 282,18 zł za 1m2 . Wyceniając grunt rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi: lokalizacja i walory mikrolokalizacji (waga 30%), położenie względem dróg (waga 30%), sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga 20%) oraz kształt działki (waga 20%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Dokonano również charakterystyki trzech nieruchomości porównawczych. Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość rynkową 1m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości 262,79 zł, a wartość gruntu przedmiotowych działek ustalono na kwotę 3.090.148,00 zł. Wartość naniesień i nasadzeń obliczono zgodnie z metodologią wskazaną na str. 15-16 operatu oraz w załączniku do operatu szacunkowego na kwotę odpowiednio 522.603 zł oraz 4.585 zł. Pozwoliło to na ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli działki na kwotę 3.617.336 zł, którą to kwotę Wojewoda Mazowiecki zasadnie podwyższył o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm.), tj. o 180.866,80 zł. Dokonując oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy Minister wskazał, że konfrontacja tego dokumentu z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", pozwala stwierdzić, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ wskazał, że zastrzeżenia budzi fakt przedwczesnego odrzucenia transakcji drogowych, podczas gdy stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W niniejszej sprawie zatem tylko ewidentny brak transakcji nieruchomościami drogowymi umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od wyceny działki w oparciu o transakcje drogowe i dokonanie jej przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. W przedmiotowej sprawie biegły po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości drogowych stwierdził, że na rynku obejmującym obszar gminy Celestynów i powiatu otwockiego brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym. W ocenie organu odwoławczego, biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu otwockiego brakuje transakcji podobnych, winien był przeanalizować transakcje zawierane na rynku powiatów sąsiednich, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien - w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia - przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Rzeczoznawca zaniechał jednak tej analizy, przyjmując do wyceny rynek gruntów budowlanych. Zdaniem Ministra, biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Tymczasem autor operatu szacunkowego niewystarczająco uzasadnił odrzucenie transakcji drogowych. Z opisu przedstawionych w operacie szacunkowym nieruchomości drogowych, które miały wystąpić na obszarze powiatu otwockiego nie wynika, aby były one na tyle niepodobne, aby nie mogły stanowić bazy porównawczej, a różnic nie dało się skorygować w ramach cech rynkowych odpowiednimi współczynnikami korygującymi. Biegły ograniczył się wyłącznie do wskazania, że o braku podobieństwa analizowanych nieruchomości drogowych przesądziło ich położenie na terenach dużo lepiej zainwestowanych oraz fakt, iż przeznaczone były w większości pod drogi innej kategorii. Powyższe uzasadnienie jest niewystarczające do uznania, że różnice o których wspomina biegły, nie były możliwe do skorygowania w zakresie cech cenotwórczych. Tym bardziej, iż fakt przeznaczenia większości transakcji porównawczych pod drogi innej kategorii oraz to, że ich przeznaczenie wynikało wyłącznie z przeznaczenia ich pod drogi na podstawie decyzji o wywłaszczeniu, nie może mieć w tym kontekście żadnego znaczenia. Nie ma bowiem żadnego przepisu który wskazywałby, iż nieruchomości "drogowe" przeznaczone pod drogi różnej kategorii są do siebie niepodobne. Ponadto zgodnie z szerokim ujęciem nieruchomości drogowych za grunty tego rodzaju uznaje się nie tylko nieruchomości przeznaczone na taki cel w dokumentach planistycznych, ale także nieruchomości nabywane na cele drogowe. Wobec powyższego Minister stwierdził, że biegły przedwcześnie przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co powoduje wzrost ryzyka ustalenia kwoty nieadekwatnej do wartości przedmiotu wyceny w oparciu o transakcje niepodobne. Są to istotne wady operatu szacunkowego powodujące, że opinia ta nie mogła zostać uznana za miarodajny dowód. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie do niepełnej analizy rynku nieruchomości drogowych oraz przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, są w pełni zasadne. Dodatkowo organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy również zbadać kwestię prawidłowego oszacowania wartości utwardzenia, na co zwrócił uwagę odwołujący się. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji P. K. i D. K., podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw zauważył, że podstawą dla uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości operatu szacunkowego określającego wartość objętej inwestycją drogową nieruchomości, który stanowił punkt odniesienia dla ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, do której przysługujące skarżącym prawo własności przeszło na rzecz Skarbu Państwa. Minister zanegował sporządzony na zlecenie Wojewody operat szacunkowy wskazując na jego nieprawidłowości w zakresie niewystarczającej próby określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zbyt szybkie oparcie szacunków o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd zgodził się z organem, że waga tego uchybienia była na tyle istotna, że nie mogła zostać pominięta, czy uzupełniona w toku postępowania odwoławczego. Wadliwość operatu dostrzeżona przez organ odwoławczy dotyka podstawowych założeń, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawcę. Wskazano przy tym, że sposób przyjęcia do porównania nieruchomości determinuje analizę rynku, a tym samym wywiera wpływ na wartość ustalanego odszkodowania. Zdaniem Sądu § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że w każdym przypadku, gdy nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Odstąpienie przez rzeczoznawcę od podstawowego sposobu wyceny powinno być należycie wykazane, by pozwolić na weryfikację doboru nieruchomości porównawczych. Sąd podkreślił, że w przedmiotowym operacie biegły odstąpił od szczegółowego wyjaśnienia możliwości dostatecznego wyłonienia transakcji drogowych na rynku lokalnym. Natomiast brak możliwości dokonania szacunku w oparciu o transakcje na rynku regionalnym, biegły uzasadnił potrzebą uwzględnienia rozmaitych warunków wymagających wiedzy specjalistycznej oraz doświadczenia zawodowego. Dalsze więc rozszerzanie rynku na całe województwo mazowieckie uznał za niecelowe, wyjaśniając przy tym, że rozszerzenie rynku "na siłę" może prowadzić do błędnych wyników oceny. Konkluzja ta nie została jednak poparta żadnymi danymi, co pozwoliłoby poprzeć lub zaprzeczyć tezie o niewystarczającej liczbie transakcji z punktu widzenia dokonywanej wyceny. Dobór zatem nieruchomości z rynku budowlanego nie został należycie umotywowany, w tym znaczeniu, że nie został poprzedzony argumentacją pozwalającą na ocenę braku możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, regionalnym, a następnie w obrębie województwa. W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich rodzaj i zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez Ministra postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. K. i D. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i błędne przyjęcie, że: a) zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. przepisu, tj. decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazane przez organ odwoławczy wątpliwości mogły zostać wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 K.p.a. i nie miały one istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; b) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w sytuacji, gdy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych nie jest obarczony wadami, niespójny czy pozbawiony logiki, a wątpliwości Sądu i organu odwoławczego dotyczą wystarczającego w ich ocenie wyjaśnienia (uzasadnienia) przyczyn przyjęcia i odrzucenia transakcji na rynku lokalnym i regionalnym, wojewódzkim oraz argumentacji rzeczoznawcy w tym zakresie; c) w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, w przypadku istnienia wątpliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy rodzaj zastrzeżeń organu odwoławczego uzasadniał skorzystanie z art. 136 § 1 K.p.a. i wątpliwości te mogły zostać wyjaśnione bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (bez konieczności wydawania operatu zamiennego czy nowego operatu szacunkowego); d) zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy z uwagi na treść art. 136 K.p.a., wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowić ma wyjątek, zaś organ z urzędu winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu, gdyż Sąd winien uwzględnić sprzeciw oraz uchylić decyzję organu odwoławczego; 2) art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, pomimo naruszenia przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a ewentualne wątpliwości organu mogły zostać wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. J. z dnia 4 listopada 2020 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Ponadto właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na powyższe okoliczności zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając że z uwagi na wady operatu szacunkowego nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Podkreślić przy tym należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że rzeczoznawca M. J. nie mógł w sposób dowolny przyjąć, że rozszerzenie próby badawczej na rynek regionalny jest w niniejszej sprawie "niecelowe" i zaniechać zbadania obrotu nieruchomościami drogowymi na tym rynku. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia założeniu, operat słusznie zatem zakwestionował zarówno Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, jak i Sąd I instancji. Nieodniesienie się przez biegłego w sposób szczegółowy do przyczyn, dla których określone ceny transakcyjne nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, regionalnym, a następnie w obrębie województwa powinny być odrzucone słusznie doprowadziło Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając na uwadze powyższe, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: 1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu oraz 2) art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, pomimo naruszenia przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.