II SA/Bk 445/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia M. G. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] nakazującemu M. G. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie ustawionych tablicach reklamowych na działce nr [...], położonej w Ł., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...].12.2020r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie samowolnego ustawienia tablic reklamowych na działce nr [...], położonej w Ł., przy zbiegu ulic [...], stanowiącej własność M. G. i M. G. W dniu [...].12.2020r. M. G., nadesłał do organu I instancji pismo, z którego wynikało, że w dniu [...].03.2020r. inwestor dokonał zgłoszenia w Urzędzie Miejskim w Ł., obejmującego budowę na w/w działce czterech tablic reklamowych o wymiarach 12,0 x 4,0m, konstrukcji stalowej, na stopach betonowych o wymiarach ok. 2,5 x 1,0 x 0,5m, nie połączonych trwale z gruntem. Przywołane zgłoszenie zostało wrzucone przez M. G. do wystawionego przez urząd pojemnika na składanie wniosków skierowanych do urzędu tj. poprzez skrzynkę podawczą, z uwagi na covid. Dodatkowo strona wskazała, iż zgłoszenie to musiało zostać przyjęte, gdyż "wskazane tablice reklamowe zostały naniesione na mapy przez Urząd Miasta Ł.". Zgłoszenie to nie zawierało żadnej prezentanty przyjęcia pisma do urzędu. W dniu [...].12.2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. dokonał oględzin, które wykazały. że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery tablice reklamowe o wymiarach 4,00 x 12,00m każda. Konstrukcje tablic - stalowe, zamocowane do stóp fundamentowych betonowych, w łącznej ilości 18 sztuk, o wymiarach średnio 0,96 x 2,50m i wysokości 0,50m. Na konstrukcjach rozpięte zostały reklamy, wydrukowane na plandece. Obecny w trakcie oględzin p. M. G. oświadczył, iż zgłoszenie zostało dostarczone poprzez skrzynkę podawczą przed urzędem miejskim, z uwagi na covid. Z tego powodu na kopii zgłoszenia, dołączonej do wystąpienia z dnia 10.12.2020r., nie ma pieczęci z datą wpływu. Pismem z dnia [...].12.2020r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z zapytaniem czy w zakresie ustawienia tablic reklamowych na działce nr [...] było dokonane skuteczne zgłoszenie zamiaru ich budowy. Z odpowiedzi z dnia [...].01.2021r. nr [...] wynikało, iż w ewidencji zgłoszeń brak jest zgłoszenia obejmującego ustawienie w ostatnim czasie na w/w nieruchomości tablic reklamowych. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] wskazał, że wolnostojące tablice osadzone w gruncie zostały zakwalifikowane do budowli i wymagają pozwolenia na budowę. Z tego powodu od września 2007r. nie są przyjmowane zgłoszenia tablic wolnostojących. Postanowieniem z dnia [...].03.2021r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. nakazał M. G. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie ustawionych tablicach reklamowych na działce nr [...], położonej w Ł., przy zbiegu ulic [...]. Jednocześnie organ I instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia zostało wskazane, iż przedmiotowe tablice zostały zainstalowane bez uprzedniego zgłoszenia. Zażalenie na w/w postanowienie wniósł M. G., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata p. M. F. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji odnośnie kwalifikacji prawnej niniejszego postępowania. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, iż ustawienie na gruncie tablic reklamowych, na fundamencie punktowym, niezagłębionym w ziemi, nie jest tożsame z robotami budowlanymi polegającymi na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, wskazanymi w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, objętymi obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe są budowlą, wymagającą uzyskania pozwolenia. Na poparcie swego stanowiska przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzającego jego stanowisko. Mając na uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. winien rozważyć zmianę kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż konieczne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż nie została ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. data budowy w niniejszej sprawie, a także okoliczność, że od strony skrzyżowania, są uwidocznione trzy obiekty budowlane podczas, gdy organ I instancji w trakcie oględzin stwierdził istnienie na tej nieruchomości czterech konstrukcji stalowych z rozpiętymi plandekami reklam. Organ II instancji wskazał też na błędy związane z przeprowadzonym postępowaniem tj. nie przesłanie postanowienia pełnomocnikowi Z. G. oraz nie zapewnienie udziału w oględzinach pełnomocnikowi skarżącego. Podniósł także, że zasadnym wydaje się również zwrócenie się do organu podatkowego na który powołuje się skarżący, w jakiej dacie i jakie obiekty zostały zgłoszone do opodatkowania jako budowle, stosownie do przepisu art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik M. G., zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, 2. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się z pominięciem obowiązku szczegółowego wykazania w uzasadnieniu swego postanowienia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął swoje zarzuty i podkreślił, że organ II instancji wskazując w treści pisemnego uzasadnienia na kwestię konieczności zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania, naruszył przepis art. 139 k.p.a., który stanowi niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podkreślił, ż w związku z tym, iż przypadku zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania, posadowione na gruncie tablice reklamowe zostaną uznane za obiekty, których wzniesienie wiązałoby się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej — ewentualne następstwa jakie się z tym wiążą, w tym opłaty legalizacyjnej, która w wypadku zmiany podstawy prawnej procedowania byłaby znacząco wyższa dla skarżącego, świadczą o naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe oraz stanowiska zawarte w doktrynie. Ponadto wskazał, że strona skarżąca stoi na stanowisku, iż wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy stanowi wydanie decyzji na niekorzyść strony, ponieważ przedłużenie się postępowania administracyjnego w wyniku wydania decyzji kasacyjnej może stanowić naruszenie zasady szybkości postępowania i stanowić dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość, zaś uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pogarsza sytuację strony w tym sensie, że "strona traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej to uprawnienie, tym bardziej, że decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji". Motywując zarzut z punku 2 pełnomocnik skarżącego wskazał na wyrok NSA z dnia 02-12-2020, sygn. akt II OSK 1455/18 - w zakresie w jakim wypowiedział się co do wyjątków od niedopuszczalności wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wprowadzona w art. 139 KPA zasada reformationis in peius stanowi podstawową gwarancję procesową dla stron. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Organ II instancji nie wskazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo bądź interes społeczny, a jedynie w tym przypadku organ II instancji mógłby orzec wbrew zakazowi reformationis in peius. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Wskazał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 139 k.p.a, gdyż organ nie orzekał co do meritum sprawy, lecz zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., zaś uzasadnienie organu zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa wskazane w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., zaś art. 139 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy tym w ocenie Sądu nie było konieczności kierowania tej sprawy na rozprawę. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. nr 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W przedmiotowej skardze główne zarzuty dotyczą naruszenie przepisów postępowania tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a tylko marginalnie odniesiono się do 29 ust. 3 pkt 3 lit. c, a także art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.) poprzez wskazanie, że w przypadku zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania, posadowione na gruncie tablice reklamowe zostaną uznane za obiekty, których wzniesienie wiązałoby się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia, a ewentualne następstwa jakie się z tym wiążą, świadczą o naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. W zakresie przepisów prawa budowlanego jednakże nie sformułowano żadnych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podnoszony w skardze zakaz "reformationis in peius" należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym. Istota tego zakazu wyraża się bowiem w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej właśnie decyzją organu pierwszej instancji. Uprawnione jest oczekiwanie strony odwołującej się, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, to co najwyżej pozostawi ją w dotychczasowej sytuacji prawnej. Szczególny charakter art. 139 k.p.a. powoduje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z możliwości orzekania na niekorzyść strony do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. W świetle art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygnięciem organu I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu I instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy ma obowiązek respektowania zakazu pogorszenia sytuacji podmiotu, który wniósł odwołanie. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. "Niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy interpretować w sensie materialnym. Dotyczy ona zmiany treści decyzji i polega na tym, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności ograniczenie jej uprawnień ponad ustalone przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 139 k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu "reformationis in peius", gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Sąd podziela zatem orzecznictwo przytoczone w skardze, ale należy zdecydowanie podkreślić, że niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się określana jako "zakaz reformationis in peius" odnosi się jedynie do decyzji wydany w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem decyzji niejako merytorycznie orzekających o sprawie. Z literalnej wykładni art. 139 k.p.a. wynika, że zakaz ten odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego wymienionej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1385/13 (publ. Legalis) zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w niniejszej sprawie - status strony - i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 792). Niewątpliwie zatem zakaz z art. 139 k.p.a. nie może dotyczyć decyzji kasatoryjnych, wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przyjmuje się, że nie rozstrzygają merytorycznie o sprawie, a są rozstrzygnięciami o charakterze formalnym, procesowym (wyrok NSA z dnia 15.06.2021 r. sygn. akt II OSK 2/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 646/20 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) W w/w wyroku NSA z dnia 15.06.2021 r. sygn. akt II OSK 2/21 wskazano, że zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy we następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., do którego zakaz z art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania. Tym samym w ocenie Sądu nie mogło dojść w niniejszej sprawie do naruszenia "zakazu reformationis in peius". Wskazać przy tym należy, że wyrok NSA z dnia 02-12-2020, sygn. akt II OSK 1455/18 przytoczony w skardze dotyczy sytuacji orzekania przez organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia w części co do istoty sprawy - ustalając opłatę za usunięcie drzewa. Dotyczy zatem odmiennego stanu faktycznego i podstawy rozstrzygnięcia, co do której art. 139 k.p.a. jest stosowany. Sąd w tych okolicznościach może oceniać prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji jedynie w kontekście zastosowanego art. 138 § 2 k.p.a., choć w tym zakresie w skardze żadnych zarzutów nie podniesiono. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania zażalenia polegała na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje skargę od decyzji kasacyjnej czy też postanowienia kasacyjnego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; CBOSA). Przy rozpoznaniu zatem niniejszej skargi Sąd również niejako nie może oceniać przepisów prawa materialnego, tym bardziej, że w zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. prawa budowlanego nie zostały podniesione żadne zarzuty. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; CBOSA). Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., a także w art. 124 § 2 k.p.a., ustanawiając obok innych wymogów decyzji/postanowienia obowiązek organu zawarcia w nich podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl art. 107 § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a dokonane ustalenia mogą budzić wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzone postępowanie dowodowe zostało dokonane przez organ I instancji dodatkowo z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie podniesiona przez organ II instancji konieczność ustalenia prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotowego postępowania, w kontekście przytoczonych przez organ orzeczeń NSA wskazuje, że aby ustalić czy tablice reklamowe bądź urządzenie reklamowe wymagają zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia należy ustalić czy urządzenie reklamowe zostało wykonane czy też tylko doszło do instalowania tablicy czy urządzenia reklamowego, a także czy jest ono trwale związane z gruntem. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (wyroki NSA: z 12 maja 2009 r., sygn. II OSK 735/08, z 10 października 2010 r., sygn. II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. II OSK 1461/08, z 10 marca 2008 r., sygn. II OSK 186/07, z 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 25/10, z 8 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1150/17, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się w ogóle do tych kwestii. Nadto na przedłożonej do protokołu oględzin dokumentacji zdjęciowej widnieją jedynie trzy tablice reklamowe, choć ze zgromadzonego materiału wynika, że chodzi o istnienie czterech konstrukcji stalowych z rozpiętymi plandekami reklam (k. 22, 21 akt admin. organu I instancji). Ponadto prawidłowe są ustalenia organu II instancji, że konieczne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, w zakresie dokładnej daty data wykonania tablic reklamowych, gdyż z pisma na k. 1 akt admin. organu I instancji wynika, że mniej więcej w październiku 2020 r., ze zgłoszenia przedłożonego przez skarżącego wskazywany jest termin rozpoczęcia realizacji zamierzenia na [...] września 2020 r., co w zestawieniu z informacją udzieloną przez Prezydenta Miasta o dokonaniu zgłoszenia na przedmiotowej działce przez E. Sp. z o.o. w W. w dniu [...].08.2001 r. dotyczącej tablicy reklamowej – wolnostojącej, a nie czterech tablic, budzi uzasadnione wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że nie wiadomo kiedy zostały one wciągnięte do rejestrów przez organy podatkowe. Organ II instancji prawidłowo też wskazał na błędy związane z przeprowadzonym postępowaniem tj. nie przesłanie postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi Z. Gr. (mimo pełnomocnictwa wynikającego z aktu notarialnego) oraz nie zapewnienie udziału w oględzinach pełnomocnikowi skarżącego, który pełnomocnictwo przedłożył do sprawy w dniu [...] grudnia 2020 r., w sytuacji gdy oględziny były ustalone na dzień [...] grudnia 2020 r. W dacie ich przeprowadzania skarżący nie był zatem należycie reprezentowany, co mogło mieć wpływ na jego prawa procesowe. Niewątpliwie konieczne jest również przeanalizowanie okoliczności podniesionych w zażaleniu, w zakresie wykonania tablic na podstawie dokonanego zgłoszenia i wyjaśnienia kiedy zostały naniesione na mapy geodezyjne, a także w jakiej dacie i jakie obiekty zostały zgłoszone do opodatkowania jako budowle, stosownie do przepisu art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.). W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące wadliwości wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 § 1 k.p.a., a organ II instancji zawarł wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Obowiązek uzasadniania decyzji (w tym przypadku postanowienia) jest związany z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu wszystkie wymogi k.p.a. spełnia uzasadnienie postanowienia organu II instancji, które jest szczegółowe i wyczerpujące, a przy tym samo rozstrzygnięcie nie narusza art. 139 k.p.a. Organ II instancji przy czym nie musiał wyjaśniać, czy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo bądź interes społeczny, gdyż nie wydawał rozstrzygnięcia do którego ma zastosowanie art. 139 k.p.a. W zawiązku z powyższym, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.