II GSK 536/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 146/21 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Olsztyna w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 146/21Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. B. M. w O. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie działającego z upoważnienia Prezydenta Olsztyna w wydaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając go w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem zajęcia pasa bez zezwolenia przeprowadzenie całości postępowania dowodowego doprowadzić mogłoby do weryfikacji przyjętego przez ZDZIT stanowiska co do zajęcia pasa bez zezwolenia przez odwołującą, w sytuacji gdy złożyła ona poprawny wniosek o zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, 2) art. 10 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania strony o dokonywanych przez organ czynnościach dowodowych co uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, 3) naruszenie art. 77 oraz 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wydawania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, 4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że M. K. zajęła pas jakiejkolwiek zgody w sytuacji gdy złożyła ona wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa w dniu 13 października 2020 r. 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, Przepisów prawa materialnego, tj.: a. § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264) poprzez jego błędną interpretację w postaci uznania, że plan sytuacyjny z zaznaczonym i wskazanym obrysem nie spełnia wymagań niniejszego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma M. K. - w celu wykazania faktu złożenia kompletnego wniosku o zajęcie pasa drogowego przez M. K., w celu wykazania okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Prezydenta Olsztyna oraz oceny prawidłowości rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności, albowiem wobec nieuzupełnienia przez stronę braków wymienionego wniosku w wyznaczonym terminie, organ bez naruszenia prawa pozostawił ten wniosek bez rozpoznania, a w konsekwencji w oddaleniu skargi na bezczynności na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane działanie organu administracji publicznej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie było niezgodne z prawem, albowiem organ ten nie pozostawał w bezczynności, nie podważają, ani oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzuty naruszenia przez ten Sąd – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji – przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ani też oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przede wszystkim dlatego – co w punkcie wyjścia trzeba podnieść – że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów kasacyjnych, nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Tym samym – a to wobec tego, że to wskazanie przepisów prawa, które miałby naruszyć sąd administracyjny I instancji oraz, co trzeba podkreślić, wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym naruszenie to miałoby polegać, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn., akt II FSK 2274/18) – nie może ona abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających, w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – a rozpoznawał, co wymaga przypomnienia, sprawę ze skargi na bezczynności organu administracji – o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest zasadnie wnioskować na podstawie zarzutów naruszenia przez ten Sąd – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji – przepisów art. 7, art. 77 § 1, 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 10 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Abstrahując już bowiem nawet od tego, że zarzuty naruszenia przywołanych przepisów prawa nie zostały w ogóle uzasadnione (por. s. 3 – 4 skargi kasacyjnej) – w tym rzecz jasna w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), a oczekiwanie to trzeba uznać za tym bardziej uzasadnione, że przez "wpływ", o mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co oznacza obowiązek wskazania nie tyko podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienia, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wiąże się z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny – w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji trzeba podnieść, że wobec pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – co nastąpiło na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., którego naruszenia skarga kasacyjna nota bene nie zarzuca, nie kwestionując tym samym stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się określonych tym przepisem prawa przesłanek działania organu administracji – nie doszło, bo nie mogło dojść, do skutecznego wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w sprawie wydania wymienionej decyzji. Jeżeli tak – a wniosek ten jest, aż nadto oczywisty w świetle treści oraz funkcji art. 64 § 2 k.p.a. – to tym samym adekwatnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, które miałby naruszyć Sąd I instancji nie mogły stanowić przepisy art. 77 § 1, 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 10 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mają one bowiem zastosowanie w jurysdykcyjnym postępowaniu rozpoznawczym – art. 77 k.p.a. stanowi o postępowaniu dowodowym, w tym o wydawanych w jego toku postanowienia dowodowych, art. 79 k.p.a. stanowi z kolei o prawie strony do udziału w postępowaniu dowodowym (które nie było przecież prowadzone, a to wobec braku skutecznego wszczęcia postępowania inicjowanego wnioskiem strony skarżącej), zaś art. 80 k.p.a. odnosi się do adresowanej do organu administracji zasady swobodnej oceny dowodów – a postępowanie to, w związku z tym, że nie zostało skutecznie wszczęte, nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji – której elementem, jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. (którego naruszenie zarzuca strona skarżąca), jest uzasadnienie fatyczne – i której podjęcie miałoby zostać poprzedzone realizacją przez organ administracji obowiązku, o którym mowa w 10 § 1 k.p.a., Z przedstawionych powodów, zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa nie mogły więc więc odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Nie inaczej trzeba również ocenić zarzut błędnej wykładni przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli bowiem, błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 20 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1911/18; 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14 oraz z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1911/18), to aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony, wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi, słowy przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zawierało ono ten konieczny element. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku skuteczności podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu błędnej wykładni – z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisu § 1 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, a w konsekwencji, aby wyraził pogląd, którego prawidłowość kwestionuje strona (przywołany przepis prawa został jedynie zacytowany – zob. s. 4 uzasadnienia wyroku). Prowadzi to do wniosku, że skoro na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego strona podjęła "polemikę" z poglądem nieistniejącym – nota bene nieskuteczną z także przedstawionego powyżej powodu – albowiem w odniesieniu do przywołanego przepisu prawa Sąd I instancji nie podejmował zabiegów zmierzających do ustalenia jego sensu normatywnego, to tak stawiany i uzasadniony zarzut tym bardziej nie mógł być uznany za skuteczny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.