II GZ 329/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 445/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzenia loterii promocyjnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji9, objętym zażaleniem postanowieniem z 4 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 445/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odmówił J.P. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z [...] lutego 2021 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną z tytułu urządzenia loterii promocyjnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w skardze na opisaną wyżej decyzję Dyrektora IAS wniósł również o wstrzymanie wykonania tej decyzji wskazując, że jej wykonanie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego może spowodować wyrządzenie szkody skarżącemu i doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu należało przedstawić dokumenty, które uprawdopodobnią opisywaną sytuację. W ocenie sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego z wyboru w osobie adwokata, nie wywiązał się należycie z obowiązku uzasadnienia swojego wniosku, nie wskazał bowiem żadnych faktów, ani nie przedłożył żadnych danych czy dokumentów źródłowych, z których mogłoby wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do takich konsekwencji, które ostatecznie będą mogły być uznane za przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). WSA wskazał, że to na skarżącym spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W związku z tym sąd uznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji za niezasadny. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący nadto zarzucił naruszenie art. 49 p.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano argumenty przemawiające za jego zasadnością, m.in. podniesiono, że skarżący przywołał wszystkie informacje potrzebne do tego, aby ocenić, czy grozi mu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdyż w uzasadnieniu skargi szczegółowo została opisana sytuacja skarżącego co do okoliczności zorganizowania loterii promocyjnej i jego sytuacji materialnej. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy sąd uznał, że zawarte tam informacje są niewystarczające mógł wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji poprzez podanie szczegółowych okoliczności uzasadniających wniosek pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dyrektor IAS nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji), WSA w Gliwicach oceniając wniosek skarżącego w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione we wniesionym w sprawie zażaleniu skarżącego. W ocenie NSA niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje zasady doręczania postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym. Skarżący nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Nieusprawiedliwiony jest zarzut zmierzający do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; art. 61; postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Co istotne, dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Nie jest zatem wystarczające samo powtórzenie treści przepisu (np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, LEX nr 3040131). Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667). NSA wskazywał również, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienie z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, LEX nr 1405435). Wobec powyższego za całkowicie chybioną należy uznać podniesioną w uzasadnieniu zażalenia argumentację. Błędnie bowiem skarżący uważa, że wystarczające dla uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było szczegółowe opisanie sytuacji skarżącego co do okoliczności zorganizowania loterii promocyjnej i jego sytuacji materialnej". Skarżący miał obowiązek wykazać ziszczenie się co najmniej jednej z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i obowiązkowi temu, jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, nie sprostał. Nie jest też prawdą stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że "we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach skarżący podnosił, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci powstania znacznych strat finansowych w prowadzonej działalności gospodarczej, a nawet konieczności jej zakończenia przez skarżącego" (str. 2 zażalenia). Takiego stwierdzenia w treści skargi i wniosku nie ma. Prawidłowo zatem WSA uznał, że wobec braku szczegółowego uzasadnienia, popartego dokumentacją, złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie można było uwzględnić. Brak uzasadnienia wniosku stanowi naruszenie obowiązku nałożonego na wnioskodawcę cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przedmiotowego wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie obligował WSA do wezwania strony do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wskazanie okoliczności obrazujących sytuację ekonomiczną, finansową i majątkową. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14; z 19 marca 2014 r., sygn. akt I FZ 74/14; z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I FZ 482/14; z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r., sygn. akt II GZ 769/17; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela odmiennych poglądów zaprezentowanych w orzeczeniach przywołanych w zażaleniu. Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżący przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej – sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania, badając akta sprawy. W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.