II OSK 891/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/21 w sprawie ze skargi Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DON.7101.142.2021.RKR w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/21 oddalił skargę Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 kwietnia 2021 r. nr DON.7101.142.2021.RKR w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") decyzją z dnia 6 października 2016 r., nr 827/2016, znak: WOB.771.2.2.2015.EKAS nakazał Z.K. rozbiórkę ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych, dotyczącego działki nr [...] obr. [...] w K., wybudowanego od strony torów kolejowych linii kolejowej nr [...], w obszarze kolejowym w terenie zamkniętym na działce nr [...] obr. [...] w K. tj. cały odcinek ogrodzenia wzdłuż torów kolejowych i terenu działki nr [...] oraz przylegające do niego odcinki biegnące w kierunku północ- południe: - po stronie zachodniej odcinek długości 2,74 m stanowiący kontynuację ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] w K.; - po stronie wschodniej odcinek długości 1,99 m wybudowany przy granicy pomiędzy nr [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] w K. W wyniku postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r., znak: DON.7100.572.2016.WEJ utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia 6 października 2016 r. Następnie upomnieniem z 13 lipca 2018 r., znak: WOB.771.2.2.2015.EKAS, MWINB wezwał zobowiązaną do niezwłocznego wykonania obowiązku. Obowiązek nie został wykonany, co potwierdziła kontrola w dniu 30 sierpnia 2018 r. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, organ wojewódzki w dniu 28 września 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 2/2018 z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Jednakże ww. tytuł wykonawczy został skierowany na niewłaściwy adres. Po ustaleniu prawidłowego adresu Z.K., MWINB pismem z dnia 27 listopada 2018 r. przesłał ponownie ww. dokument. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 28 stycznia 2021 r. wykazała, że nałożony obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r., nr 104/2021, znak: WSE.771.2.3.2018.MZEG MWINB nałożył na Z.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.000,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie 90 dni od daty doręczenia powyższego rozstrzygnięcia, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanej. Na powyższe postanowienie MWINB zażalenie wniosła Z.K.. GINB postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r.DON.7101.142.2021.RKR (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm. dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. - utrzymał w mocy postanowienie MWINB z 9 lutego 2021 r. Z.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Z.K. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzji MWINB decyzją z 6 października 2016 r., to jest nie rozebrała ogrodzenia. W konsekwencji organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w przepisach ustawy egzekucyjnej. W tym celu skarżąca została - w pierwszej kolejności - wezwana do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczeniu jej upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., a wobec jego niewykonania prawidłowo w dniu 28 września 2018 r. organ wystawił tytuł wykonawczy, który wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zmierzały do zakwestionowania egzekwowanego obowiązku. Natomiast – jak słusznie wyjaśnił GINB – w postępowaniu egzekucyjnym organ nie posiada kompetencji do kontrolowania decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Tym samym nie może badać zarówno zasadności, jak i wymagalności egzekwowanego obowiązku, o czym stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a. Z tej przyczyny w zażaleniu zobowiązany może kwestionować tylko wybór środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawiera zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze jest bowiem środkiem bezzwrotnym, który zazwyczaj generuje większe koszty dla zobowiązanego. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest natomiast wywarcie dodatkowej presji w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku, a grzywna może być umorzona lub zwrócona. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie GINB prawidłowo ocenił stan sprawy, zastosował właściwie przepisy u.p.e.a. Wymierzając grzywnę we wskazanej wysokości organ miał na uwadze art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. i odpowiednio uzasadnił jej wysokość. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. - przez nieuwzględnienie skargi mimo zastosowania przez organy administracji środka egzekucyjnego innego aniżeli najprostszy i najmniej uciążliwy dla zobowiązanej, - naruszenie prawa materialnego, a to art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.- przez błędną jego wykładnię, jakoby art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawiera zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowienia z 22 kwietnia 2021 r. GINB w całości oraz postanowienia nr 104/2021 z 9 lutego 2021 r. MWINB w Krakowie. Jednocześnie wniosła o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, opłata ta bowiem nie została zapłacona w całości ani w części. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Norma art. 7 ust. 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek stosowania środków egzekucyjnych które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem to organ prowadzący postępowanie powinien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni zarówno skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jak i będzie środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a. Przepisy wskazanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego - patrz wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2557/18, CBOSA. Spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, CBOSA). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością, koszty wykonania zastępczego obciążałyby skarżącą i niewykluczone, że byłyby znacznie większy niż orzeczona grzywna. Grzywna w celu przymuszenia nie jest także karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2557/18, CBOSA) W przedmiotowej sprawie na skarżącą kasacyjnie nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000 zł celem wykonania obowiązków objętych decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 października 2016 r. nakładającą obowiązek rozbiórki ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych dotyczącego działki nr [...] obr. [...] w K., wybudowanego od strony torów kolejowych linii kolejowej nr [...], w obszarze kolejowym w terenie zamkniętym. Takie rozstrzygnięcie w świetle podniesionych wyżej uwag uznać należało za prawidłowe. Stąd też zasadnie Sąd I instancji uznał, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w realiach tej sprawy jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. W sprawie tej zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było w pełni uzasadnione, bowiem nie było celowe korzystanie, wbrew stanowisku skarżącej, z innych środków egzekucyjnych. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ prawidłowo uzasadnił dlaczego nałożył na skarżąca grzywnę oraz należycie uzasadnił jej wysokość, wskazując, że grzywna jest mniej uciążliwa dla skarżącej i daje możliwość uchylenia się od jej skutków w przypadku wykonania obowiązku. Nadto wyjaśnił, że jej wysokość jest uzasadniona koniecznością skutecznego wyegzekwowania na skarżącej wykonania nałożonego obowiązku, w sytuacji gdy organ ma możliwość tylko jednokrotnego jej nałożenia. Wskazał także, że nie została ona również wymierzona w jej górnych granicach ustawowych, która stanowi 10 000 zł. Ponieważ jak już wyżej wskazano, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanej, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanej ( por. wyroki NSA z dnia: 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14; 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, CBOSA). Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Ani sytuacja finansowa zobowiązanej, ani jej sytuacja rodzinna i życiowa nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. (por. wyroki NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1475/19, CBOSA; oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1842/17, LEX nr 2450464). Wydając zaskarżony wyrok WSA nie naruszył art. 7 § 2 u.p.e.a. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia miało doprowadzić do bezpośredniego wykonania egzekwowanego obowiązku. Zastosowanie względem zobowiązanej sankcji finansowej, ściąganej w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.), ma właśnie do tego celu doprowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92). Pogląd ten znajduje swoje oparcie zarówno w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., jak i w art. 125 oraz 126 u.p.e.a. Stąd chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a. i art. 12 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach ustanowionego z urzędu pełnomocnika, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W zakresie orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.