I OSK 1016/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Lu 707/21 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 sierpnia 2021r., nr GN-V.7534.2.56.2021.MJC w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2022 r., II SA/Lu 707/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z 4 sierpnia 2021 r., nr GN-V.7534.2.56.2021.MJC, którą uchylono pkt II decyzji Starosty Lubelskiego z 28 kwietnia 2021 r. znak: IGM.6821.46.2020.MWM i w tym zakresie umorzono postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr: [..], [..], [..], [..], [..], [..] a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [..] i [..] w areale działki nr [..] oraz działki ewidencyjnej nr [..]. W skardze kasacyjnej Gmina Lublin zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) przez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci boiska, trawnika, drzew oraz alejki z kostki brukowej z oświetleniem, którego budowa była celem wywłaszczenia; 2/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz.735, ze zm., dalej: k.p.a.) przez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 3/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dla oceny, czy dana nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., konieczne jest prawidłowe ustalenie, na jaki cel została ona wywłaszczona, a następnie zbadanie, czy cel ten na nieruchomości został zrealizowany. Budowa osiedla mieszkaniowego musi uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych. Ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o rysunki i tekst planu, znajdujące się w aktach sprawy, jest zdaniem Gminy wątpliwe, a wręcz niemożliwe. W ocenie Gminy, w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany, skoro przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana jest pod urządzone i pielęgnowane trawniki (zieleńce) z nasadzeniami, alejkę z kostki brukowej z elementami oświetlenia oraz boisko. Rezygnacja z pełnej realizacji pierwotnego założenia nie może służyć przyjęciu, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy oraz Sąd I instancji, w wyniku nienależytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nieprawidłowo zidentyfikowały cel wywłaszczenia nieruchomości (ośrodek usług dla przemysłu), podczas, gdy z treści decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 26 sierpnia 1975 r. wprost wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy [..]. Cel ten został zrealizowany. Zarówno koszony trawnik z drzewami, boisko oraz alejka z kostki brukowej z oświetleniem mieszczą się w celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i wykorzystywane są na cele publiczne, tworząc jego infrastrukturę. Powołując się na orzecznictwo NSA (m.in. wyroki w sprawach: I OSK 1417/13, I OSK 1834/17, I OSK 2625/16) skarżąca kasacyjnie podniosła, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, zaś w przypadku inwestycji dotyczących budowy tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń, mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla. Jeżeli zatem sporny grunt był przeznaczony w planie pod budowę placu w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych oraz wielofunkcyjny zespół ośrodka usług dla przemysłu, które miały stanowić element realizacji osiedla mieszkaniowego, to celem wywłaszczenia była w tym wypadku budowa infrastruktury osiedla, a nie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej, jednego z jej składników. Rezygnacja z pełnej realizacji pierwotnego założenia nie może służyć przyjęciu, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości. W sprawie niniejszej bez wątpienia nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wykorzystywana jest w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji, bowiem znajduje się na niej osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą. Modyfikacja celu w postaci elementu infrastruktury tego osiedla nie może wpływać na ocenę zbędności działki na cele wywłaszczenia, gdyż doszłoby wówczas do sytuacji, w której nawet najmniejsza modyfikacja doprowadziłaby do orzekania przez organy administracji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m.in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo-usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. W ocenie skarżącej kasacyjnie, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne. Ponadto, na przedmiotowej nieruchomości znajduje się także infrastruktura podziemna, przebiegają tamtędy fragmenty podziemnej sieci elektroenergetycznej i sieci gazowej, stanowiąc niezbędną do funkcjonowania osiedla infrastrukturę. Powyższe względy, w ocenie skarżącej, wskazują na wadliwą ocenę wydanych decyzji, które naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 136 ust. 3 u.g.n., uznając, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że kwestia zwrotu nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, o identycznym stanie faktycznym i prawnym, była przedmiotem wielokrotnego postępowania organów i sądów administracyjnych oraz NSA. Za każdym razem sądy nie miały wątpliwości co do zasadności zwrotu, orzekając jednolicie w ośmiu już prawomocnych wyrokach: WSA w Lublinie z 29 stycznia 2015 r., II SA/Lu 102/14, NSA z 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2999/15, WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 4/16, NSA z 10 lipca 2018 r., I OSK 2155/16, WSA w Lublinie z 29 grudnia 2015 r., II SA/Lu 500/15, NSA z 22 marca 2018 r., I OSK 1150/16, WSA w Lublinie z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 392/19, NSA z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 583/20. Argumentację jakoby na przedmiotowej nieruchomości doszło "jedynie" do modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie jego zmiany i ten ,zmodyfikowany" cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy uznać za całkowicie niezasadną. Decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i zostały wydane po gruntownym, wielokrotnym i wyjątkowo wnikliwym badaniu materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowej nieruchomości, jak też w jej sąsiedztwie, nie powstał ośrodek usług dla przemysłu, ani plac powiązany z takim ośrodkiem; nie powstało również przedszkole. Tym samym, wobec braku realizacji wyraźnie określonego celu wywłaszczenia nie da się twierdzić, że powstałe w sposób całkowicie przypadkowy elementy zagospodarowania terenu, jak fragment (zwróconego już w pozostałej części wyrokiem NSA z 10 lipca 2018 r., I OSK 2155/16) prowizorycznego, dzikiego boiska, stanowią realizację celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, koncentrujące się na prawidłowości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Prawidłowo w sprawie został ustalony cel wywłaszczenia. Ze względu na skutki wywoływane orzeczeniem o wywłaszczeniu w sferze prawa własności, ograniczenia w przeprowadzaniu wywłaszczeń na określone cele i ustawową zasadę zakazu wykorzystania nieruchomości na cel inny, niż określony w wywłaszczeniu oraz związaną z nią zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zbędnych dla celu wywłaszczenia, cel wywłaszczenia określony w decyzji powinien być wykładany w sposób możliwie ścisły. W przypadku ogólnikowego określenia tego celu, jak w przypadku wskazania na realizację osiedla mieszkaniowego, utrwalone jest stanowisko o dopuszczalności doprecyzowania tego celu, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Takie doprecyzowanie było w niniejszej sprawie możliwe i w oparciu o plan szczegółowy - "Lublin os. Mieszkaniowe [..] Miejscowy Plan Szczegółowy" ustalono, że w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość położona była w obszarach oznaczonych następującymi symbolami: "21-KX" z przeznaczeniem opisanym jako: "plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu M. i na południe do wnętrza osiedla" oraz "23-AUc" z przeznaczeniem opisanym jako: "wielofunkcyjny zespół ośrodka dla przemysłu, handel, gastronomia, rzemiosło, M.O., administracja osiedla oraz budynek biurowy o wysokości do pięciu kondygnacji". Powyższym ustaleniom nie zaprzeczono w skardze kasacyjnej. Ustalenia te precyzują natomiast cel wywłaszczenia. Nie zaprzeczono w skardze kasacyjnej, że żaden z elementów powyższego zagospodarowania nie powstał. Postępowanie dowodowe nie potwierdziło również, aby te elementy zabudowy powstały w innej części osiedla, a w związku z wymianą funkcji poszczególnych części osiedla, na przedmiotowej działce zrealizowano zagospodarowanie przewidziane dla innej części osiedla. Taki stan można byłoby uznać za modyfikację celu wywłaszczenia, stan taki jednak w sprawie nie został stwierdzony, nie wskazano na to również w skardze kasacyjnej. Lokalizacja przedmiotowego terenu względem infrastruktury osiedla, na jego obrzeżach i brak celowego zagospodarowania również potwierdza prawidłowość ustaleń, że zwrócony teren nie został wykorzystany ani na konkretnie sprecyzowany cel wywłaszczenia, ani na jakąkolwiek jego modyfikację, stanowi rezerwę terenu, której istnienie nie jest konieczne dla funkcjonowania osiedla. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajdują zatem potwierdzenia. Należy też zwrócić uwagę na związanie organów art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8). Zasadnie w tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na potwierdzoną prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych praktykę kwalifikowania istniejącego zagospodarowania gruntu, objętego tą samą decyzją wywłaszczeniową, jako niestanowiącego wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z zasadą uzasadnionych oczekiwań, strona miała w sprawie podstawy spodziewać się, że jej sprawa zostanie rozpoznana przez organ w sposób analogiczny jak sprawy właścicieli sąsiednich wywłaszczonych gruntów. Na prawidłowość przyjętych ustaleń faktycznych nie ma wpływu argument o zlokalizowaniu w nieruchomości podziemnej infrastruktury technicznej, służącej do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że realizacja tej infrastruktury nie była celem dokonanego wywłaszczenia, zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z dnia z 30 lipca 2009 r., I OSK 1088/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., I OSK 128/09; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., I OSK 1172/10). Podziemna infrastruktura osiedla znajdująca się w granicach nieruchomości nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Samo istnienie na nieruchomości takiej infrastruktury nie uniemożliwia korzystania z niej byłemu właścicielowi, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Dostęp do infrastruktury technicznej może być natomiast zapewniony poprzez ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych np. służebności gruntowej, a ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia organów, dzięki czemu i tak zachowana zostanie kontrola nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1429/16). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., będące podstawą kasacji naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazano natomiast, że naruszenie tych przepisów nastąpiło przez uznanie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, mimo że powstały na niej elementy infrastruktury osiedla, którego budowa była celem. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08). Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie na podstawie prawa materialnego jest pochodną przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych i wykładni prawa materialnego, bez skutecznego podważenia którejkolwiek z tych składowych, zastosowanie prawa materialnego nie może być skutecznie podważone. Wobec bezskuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest uprzednie stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Brak też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie wykazano, aby Sąd I instancji zastosował środek nieznany ustawie, oddalając skargę, zaś przedmiotem skargi była decyzja administracyjna. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.