II SA/Ol 106/22

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 25 kwietnia 2019 roku nr VIII/1/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Miasta Mrągowa stwierdza nieważność § 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 23 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Mrągowie 25 kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr VIII/1/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Mrągowa, ogłoszoną 10 maja 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pod poz. 2396. Prokurator Okręgowy w Olsztynie, (dalej jako: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na powyższą uchwałę, której załącznik stanowił Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152, dalej: u.z.z.w.,) przez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na: - wskazaniu w § 6 Regulaminu obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców wskazanych w tym przepisie obowiązków; - zmieszczenie w § 10 ust. 2 Regulaminu zapisów określających treść wniosku składanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na radzie; - uzależnienie w § 11 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; - zamieszczeniu w § 23 Regulaminu zapisów dotyczących zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a miastem Mrągowo w celu zapewnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: § 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 23 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy w części uchwalonych przepisów przekroczyła delegację ustawową z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. W § 6 Regulaminu Rada Gminy wyszła poza zakres kompetencji określony w art. 19 u.z.z.w., wskazując obowiązki odbiorców w zakresie gospodarowania wodą, użytkowania instalacji wodociągowej i powiadamiania o stwierdzonych uszkodzeniach. Tymczasem nie ma ustawowych podstaw do nakładania na odbiorców określonych w tym paragrafie obowiązków, a tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą, nie zaś w regulaminie. W § 10 ust. 2 Regulaminu dotyczącym "warunków przyłączania do sieci" znalazły się zapisy określające treść wniosku składanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Taka ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przekracza delegację wskazanej w art. 19. u.z.z.w., gdyż jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie. W § 11 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia z art. 19 u.z.z.w. zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Prokurator wskazał, że § 23 Regulaminu stanowi, iż umowa na pobór wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a miastem Mrągowo. Treść tej regulacji nie stanowi "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w myśl art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Stosownie do tego przepisu regulamin powinien bezpośrednio regulować warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie zobowiązywać, jak to uczyniono w Regulaminie, do zawierania umowy określającej takie warunki. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że stawiane przez skarżącego zarzuty nie mają charakteru istotnych uchybień. W związku z tym nie podziela w całości argumentacji skarżącego dotyczącej przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 u.z.z.w. Stwierdziła, że uchwałą nr XLVI/3/2021 z 29 grudnia 2021 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w roczniku 2021 pod poz. 496, uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwalę w niniejszej sprawie w całości i jednocześnie uchwaliła nowy, aktualnie obowiązujący Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta. Podkreśliła, że Rada postępowała zgodnie z ugruntowanym wówczas stanowiskiem, a jej działanie nie odbiegało od regulacji innych gmin z województwa warmińsko-mazurskiego, a także z terenu całej Polski. Celem zakwestionowanych zapisów było zapewnienie wysokiej jakości funkcjonowania systemu zaopatrzenia w wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). W § 6 regulaminu Rada wyszła poza zakres kompetencji określonych w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., określając obowiązki odbiorców usług, to jest m.in. obowiązek utrzymywania i zabezpieczania instalacji wodociągowych, powiadamianie o awariach, stwierdzonych uszkodzeniach, umożliwiania pracownikom przedsiębiorstwa prawa wstępu itp. Przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, jak zasadnie wskazał skarżący, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a nie w regulaminie. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził również brak właściwej realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt. 4 u.z.z.w. Na podstawie tego przepisu rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci. W § 10 ust. 2 Regulaminu Rada określiła, co powinien zawierać taki wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Słusznie wskazał skarżący, że taka ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług przekracza delegację wskazaną w art. 19 u.z.z.w., gdyż jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie. Zapisy takie nie wyjaśniają w ogóle warunków przyłączenia do sieci. W uzasadnieniu wyroku z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 i wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1731/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców czy też przybliżony termin, w którym to przyłączenie ma nastąpić. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 5 pkt. 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19). Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. W świetle tych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości. Zasadnie podaje Prokurator, że w § 11 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wskazał, że w powołanym w skardze wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/O1 613/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdził, że podziela ten pogląd prawny, iż "regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 ustawy jest również uzależnienie (...) przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzeniu umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem". Zasadny jest też zarzut skargi dotyczący § 23 Regulaminu. Nie budzi wątpliwości, że treść tego unormowania nie stanowi "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w myśl art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Stosownie do tego unormowania regulamin powinien bezpośrednio regulować warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie zobowiązywać, jak to uczyniono w § 23 Regulaminu, do zawierania umów określających takie warunki (patrz: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2119/19). Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. należy mieć na uwadze, że do zadań własnych gminy należy ochrona przeciwpożarowa (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Zadania te określają przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961). Na podstawie art. 13 ust. 3 tej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 23. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.