II SA/Ol 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy w Świątkach z dnia 1 października 2002 r., nr XXVII/209/2002 w przedmiocie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 24 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy w Świątkach z dnia 1 października 2002 r., nr XXVII/209/2002 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej jako: "regulamin", "uchwała"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Warm.-Mazur. z 2002 r. Nr 144, poz. 1999. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej jako: "u.z.z.w."), a także § 29 i § 143, w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100 poz. 908) i art. 7 oraz art. 87 Konstytucji RP, poprzez: - naruszenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. - w części uchwały poprzez jej przekroczenie, w części zaś przez jej niewypełnienie. W tym zakresie skarżący wskazał, że Rada Gminy bez upoważnienia zawarła w uchwale definicje legalne pojęć użytych w uchwale i wskazała konkretne podmioty świadczące usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Wyszczególnił przepisy ingerujące w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Prokurator stwierdził, że Rada Gminy nie zrealizowała obowiązku z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. w zakresie określenia w regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług kanalizacyjnych i odpowiednich parametrów wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, ograniczając się jedynie do wskazania postępowania na wypadek problemów z dostarczaniem wody. Skarżący wymienił też, które przepisy uchwały stanowią powtórzenie przepisów u.z.z.w.; - istotne naruszenie prawa polegające na zamieszczeniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały; - istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu, że w sprawach w regulaminie nieuregulowanych stosuje się przepisy prawa, w tym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że pozostawia Sądowi ocenę zasadności skargi. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że wyszczególnione w skardze przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do ówczesnego brzmienia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań, w tym ich charakter wynikający z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. Ponadto uwzględnić należy, że w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przedmiotowy regulamin ma być więc aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące. Aby można było uznać przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, należałoby stwierdzić, że zawiera ona przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjnego, jak to czyni zaskarżona uchwała. W § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 i 3 regulaminu opracowanego w formie załącznika do uchwały, Rada Gminy wyraźnie wskazała, że usługodawcą w znaczeniu regulaminu jest w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę Firma "Prąd, Woda, Ścieki" z siedzibą w Olsztynie, a usługodawcą w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków jest Urząd Gminy w Świątkach. Zatem regulamin ustala prawa i obowiązki wyłącznie tych podmiotów. W wyroku z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II OSK 1322/05 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 827). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W świetle tych unormowań treść regulaminu nie może odnosić się jedynie do faktycznie działającego na terenie gminy podmiotu. Musi być respektowana właściwa, zgodna z przepisami, struktura organizacyjna przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także należy uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uregulowanie działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, przemawia za nieważnością całej uchwały (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17, z dnia 13 kwietnia 2017r., sygn akt VIII SA/Wa 399/16, WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010r., sygn akt II SA/Ol 658/10, WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 905/08, publ. w CBOSA). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepisy regulaminu nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dlatego bezpodstawnie w regulaminie przytoczono szereg unormowań u.z.z.w. Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Wbrew treści tych unormowań regulamin w przeważającej mierze stanowi powtórzenie unormowań u.z.z.w., bądź ich modyfikację. Przepisy te prokurator enumeratywnie wymienił, czego organ nie neguje, nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania. Wyjaśnić natomiast należy, że na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przedmiotowy regulamin nie zawiera takiego tytułu, ale w odrębnych rozdziałach określa obowiązki i prawa usługodawcy oraz obowiązki i prawa usługobiorcy, które nie realizują prawidłowo tej delegacji. Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. należy mieć na uwadze treść art. 5 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Skoro unormowanie to obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do dostarczania wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem i należytej jakości, to pojęcia te nie są bez znaczenia dla określenia minimalnego poziomu usług jakie przedsiębiorstwo jest w stanie i powinno oferować. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, publ. w CBOSA). Dalej wyjaśnić należy, że żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które, jak wykazano, może posiadać osobowość prawną i świadczy usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, o czym stanowi wyraźnie art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z tym unormowaniem dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy. Musi więc być respektowana zasada swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: zakresu umowy, jak to uregulowane zostało w § 13 i § 14 regulaminu; okresu obowiązywania umowy, decydowania z kim może być zawarta, bądź kiedy wygasa i podlega rozwiązaniu – stosownie do § 11, § 12 i § 15 regulaminu. Z treści art. 6 ust. 3 wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawierana w umowie, nie podpada więc pod zakres regulaminu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzenie ścieków, a nie z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Poza delegację ustawową wykracza też, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, § 46, § 47 i § 48 ust. 3 regulaminu wskazujące kiedy usługodawca może odmówić przyłączenia do sieci i odmówić zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Istotnym naruszeniem jest też treść § 48 ust. 2 regulaminu, który stanowi, że wznowienie dostawy wody wymaga uiszczenia opłat wraz z odsetkami za koszty związane z zamknięciem i otwarciem przyłączy. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu ponownego przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst .jedn.. Dz.U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Nie można zatem ustalonych opłat traktować jako dobrowolnych i odnosić do nich zasad cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, z dnia 9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1731/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić można tylko, że art. 15 ust. 1-3 u.z.z.w. wyraźnie artykułują, jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Zasadnie skarżący argumentował też, że organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 8 u.z.z.w. unormował przypadki uzasadniające odcięcie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego i nie upoważnił lokalnego prawodawcy do ustalania warunków wznowienia usług w tym zakresie. Oczywistym jest bowiem, wobec ciążących na gminie obowiązków zaspokajania potrzeb wspólnoty, że wznowienie usług powinno nastąpić niezwłocznie po ustaniu wskazanych przez ustawodawcę przeszkód w dostawie wody lub odprowadzaniu ścieków. Ponadto dopuszczenie w regulaminie odmowy przyłączenia do sieci narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ponadto art. 6 ust. 4 i ust. 6 u.z.z.w. wyraźnie wskazują z kim może być zawarta umowa na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Skarżący zasadnie dostrzegł, że wbrew tym unormowaniom w § 6 ust. 2 regulaminu Rada Gminy przyjęła w sposób nieuprawniony, że z wnioskiem o przyłączenie może wystąpić tylko osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Natomiast art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Żaden z przepisów u.z.z.w. nie nakłada na odbiorcę usług obowiązku "wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości", jak postanowiono w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu. Rozwiązanie to wykracza poza ramy delegacji ustawowej i wprowadza ograniczenia i utrudnienia w zawarciu umowy, których nie przewiduje u.z.z.w. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1142/17 ( publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego organ stanowiący gminy narusza przepisy u.z.z.w. wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i uzależnienie jej od decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodzić należy się też ze skarżącym, że Rada Gminy bezpodstawnie domagała się dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, w myśl § 6 ust. 4 pkt 2 regulaminu. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w, w ramach którego ustanowiono wskazane warunki mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z., ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączenia do sieci można wprowadzić uchwałą rady gminy dowolne wymogi. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika też, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki. Nie mają w związku z tym racji bytu przepisy § 7 regulaminu. Nie ma też podstaw prawnych do wiążącego określania warunków przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych, o czym postanowiono w § 8 regulaminu. Na akceptację zasługują również w całości argumenty skarżącego podnoszone przeciwko brzmieniu § 23 ust. 1 i ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym usługobiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych, poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami, (...) dostępem osób nieuprawnionych (...). Usługodawca ponosi odpowiedzialność za szkody wynikłe z niewywiązywania się z obowiązków. Zapisy te dotyczą sposobu eksploatacji urządzeń, a więc kwestii cywilnoprawnych, które powinny zostać zakomunikowane i uzgodnione z odbiorcą usług w umowie, jako warunek jej prawidłowej realizacji. Zapisy tego typu nie mieszczą się w ramach żadnej z wymienionych w art. 19 ust. 2 pkt 1-7 u.z.z.w. delegacji ustawowych. Te same uwagi należy odnieść do treści § 28 regulaminu, który stanowi, że usługobiorca jest zobowiązany do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Słuszne są także wnioski prokuratora wobec niedopuszczalności treści § 51 regulaminu, który daje pierwszeństwo zapisom regulaminu nad przepisy ustawy. Zapis "w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w." w ogóle zaprzecza funkcji zaskarżonej uchwały, która ma być aktem podporządkowanym i służyć wykonaniu ściśle delegacji ustawowej. Sąd nie podziela jedynie zarzutu skargi dotyczącego niedopuszczalności uchwalenia regulaminu w formie załącznika, który przecież stanowi integralną część uchwały. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.