I OZ 71/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1157/21 o odrzuceniu skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1157/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia 3 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej przed sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", pod rygorem odrzucenia skargi. Pełnomocnik skarżącej odebrał wezwanie w dniu 22 września 2021 r., jednakże do dnia wydania postanowienia o odrzuceniu skargi do Sądu nie wpłynęło pismo z uzupełnieniem braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę przytoczył treść art. 37 § 1 i art. 57 § 1 P.p.s.a. i wskazał, że na pełnomocniku skarżącej spoczywał obowiązek dołączenia pełnomocnictwa do skargi. Wskazano, że z obowiązku tego nie zwalnia pełnomocnika złożenie pełnomocnictwa do akt innego postępowania, w szczególności postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił braku formalnego skargi, tzn. nie przedstawił dokumentu pełnomocnictwa w zakreślonym przez Sąd terminie, a zatem skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła R. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 in initio P.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie i niewezwanie bezpośrednio strony do uzupełnienia braków skargi, skutkujące przedwczesnym i nieuprawnionym jej odrzuceniem, a tym samym pozbawienie strony możliwości działania, skutkujące nieważnością postępowania w przedmiotowej sprawie w rozumieniu przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W uzasadnieniu wnosząca zażalenie wskazała, że pełnomocnik w niniejszej sprawie złożył pełnomocnictwo do akt sprawy administracyjnej. Jak wynika natomiast ze złożonego pełnomocnictwa upoważnia ono również do występowania przed sądami administracyjnymi. Fakt wniesienia skargi przez uprawnioną osobę jest badany również przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, bowiem skargę wnosi się za pośrednictwem tego organu. Obowiązek kolejnego przedłożenia pełnomocnictwa stanowi przejaw dodatkowego formalizmu nałożonego na stronę, które w konsekwencji może doprowadzić do ograniczenia prawa do sądu. Wnosząca zażalenie podniosła również, że Sąd I instancji doręczył wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa wraz z innym pismem, tj. odpowiedzią na skargę. W ocenie strony wezwanie powinno znaleźć się w kopercie w pierwszej kolejności, a więc tak, aby pismo to nie zostało przeoczone. Uznanie, że braki formalne skargi nie zostały uzupełnione przez pełnomocnika zobowiązywało Sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Wobec niedokonania przez Sąd tej czynności, zaskarżone orzeczenie należy uznać za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe R. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunki formalne skargi, nieuzupełnienie których w zakreślonym terminie – w myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – skutkuje jej odrzuceniem, zostały określone w art. 57 § 1 tej ustawy. Zgodnie z nim, skarga powinna zawierać elementy wymienione w pkt 1-3 omawianej regulacji, a ponadto powinna czynić zadość wymaganiom dla każdego pisma w postępowaniu sądowym – przewidzianym w art. 46 P.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 46 § 3 P.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Wobec powyższego Przewodnicząca Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie właściwie wezwała pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W terminie wyznaczonym w zarządzeniu z dnia 23 sierpnia 2021 r. nie nadesłano wymaganego pełnomocnictwa, a zatem zaistniała obligatoryjna przesłanka do odrzucenia skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu zauważyć należy, że w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik może skutecznie powołać się na pełnomocnictwo złożone wcześniej w aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na akt (działanie, bezczynność) organu, o ile treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości co do jego zakresu i w sposób wyraźny obejmuje występowanie przed sądami administracyjnymi. Nie był to jednak pogląd jednolity, bowiem równie często wskazywano, że użyte w art. 37 § 1 i art. 46 § 3 P.p.s.a. (w poprzednim brzmieniu) pojęcie "sprawa" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego konkretną skargą. Tym samym, dokonując pierwszej czynności w danej sprawie (rozumianej formalnie jako dane postępowanie sądowoadministracyjne), należy każdorazowo przedłożyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis. Obecne brzmienie art. 46 § 3 P.p.s.a. zostało wprowadzone przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Dotychczas, przed wspomnianą nowelizacją, przepis ten stanowił, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa - nie zawierał zatem sprecyzowania "przed sądem", co było źródłem niejasności przy stosowaniu tego przepisu i wywołało opisane wyżej rozbieżności w orzecznictwie. Aktualnie, od 15 sierpnia 2015 r., nie może nasuwać żadnych wątpliwości, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji strona jest obowiązana uzupełnić ten brak formalny skargi i złożyć pełnomocnictwo, względnie jego uwierzytelniony odpis. Wykazanie się pełnomocnictwem na etapie postępowania administracyjnego nie zwalniało zatem z obowiązku przedłożenia ww. dokumentu na wezwanie Sądu. Za niezasadny uznać również należy sformułowany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swych praw w związku z niewezwaniem jej (osobiście) do podpisania skargi, pomimo dyspozycji art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę adwokata (radcy prawnego) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt I FSK 916/10, z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 138/14, z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I FSK 426/14, z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1509/15, z dnia 17 listopada 2014 sygn. akt I FSK 1505/14, z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 825/15, z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2110/16, z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 103/18, z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II GZ 175/18 oraz z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 156/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także R. Hauser. M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r., str. 362). We wskazanych orzeczeniach wskazuje się przy tym, że wynikająca z art. 34 P.p.s.a. zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym polega na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika. Skoro zatem skarżąca powierzyła prowadzenie sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi, w zaufaniu do jego wiedzy i kompetencji, to ten zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. obowiązany był dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Ewentualne braki w tym zakresie pełnomocnik winien natomiast uzupełnić samodzielnie jako konsekwencje swojego działania, a nie wymagać w tym zakresie aktywności podmiotu który reprezentuje. Ponadto proponowane przez stronę skarżącą rozwiązanie wezwania osobiście skarżącej do podpisania skargi prowadziłoby do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a więc zasady równości wobec prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bez ponownego wezwania. Strona korzystająca z usług profesjonalnego pełnomocnika nie powinna z tego tytułu korzystać z dodatkowych przywilejów. Przywilejem takim byłoby wezwanie strony do uzupełnienia braków skargi wobec niewykonania wezwania przez jej pełnomocnika. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zawartego w powołanych w zażaleniu orzeczeniach i uznaje, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w postaci braku wykazania przez pełnomocnika umocowania do działania w imieniu strony nie narusza art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Na wskazaną powyżej ocenę nie może wpłynąć również kolejność umieszczenia pism w kopercie zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi oraz odpis odpowiedzi na skargę. Podkreślić przy tym trzeba, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, odebrane osobiście przez pełnomocnika skarżącej w dniu 22 września 2021 r., w rubryce rodzaj przesyłki zawiera opis: "odpis odp. na skargę" i "wezw. o pełnomocnictwo", co należy jednoznacznie odczytać, że przesyłka ta zawierała odpis odpowiedzi na skargę i wezwanie do nadesłania pełnomocnictwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności wskazują, że przesyłka została doręczona pełnomocnikowi strony zgodnie ze wskazaną na druku potwierdzenia odbioru zawartością. Pełnomocnik strony został zatem poinformowany, co stanowi zawartość przesyłki i odbierając ją miał obowiązek sprawdzić, czy zawiera ona wszystkie wskazane na druku zwrotnego potwierdzenie odbioru dokumenty. Od profesjonalnego pełnomocnika, jakim jest adwokat należy wymagać należytej staranności w wykonywaniu czynności procesowych w imieniu reprezentowanego mocodawcy. Z tych względów należy uznać, że nieuzupełnienie braku formalnego skargi, w sytuacji gdy brak ten był istotny, a wezwanie precyzyjne i prawidłowo doręczone, obligowało Sąd I instancji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zachodziła również nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.