I OSK 979/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 111/21 w sprawie ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 111/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego orzekł o: stwierdzeniu, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), wymierzył Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt 3 sentencji wyroku), zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski (dalej: Wojewoda), zaskarżając go w części, tj. w jego punkcie 2, 3 oraz 4. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a , art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., przez wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości 500 zł podczas gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki aby stosować środki dyscyplinujące albowiem zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie była drastyczna; Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (dalej również: Sąd I instancji) do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. B. (dalej: Skarżąca) wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia grzywny. Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do przewlekłości w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na postępowanie wyjaśniające, które prowadził w niniejszej sprawie. Organ wskazuje, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejęte od Marszałka Województwa wymagało znacznego nakładu prac organizacyjnych po których zakończeniu przystąpił on do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G. Jego zdaniem czynności w sprawie Skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem. Argumentacja Skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.149 § 1 a p.p.s.a. oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy z jej akt wynika, że wniosek Skarżącej wraz z dokumentami został przekazany do Wojewody 8 listopada 2019 r. przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. Organ w dniu 6 marca 2020 r. wystosował do niemieckiej instytucji formularz (serii SED F001) oraz wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższe czynności zostały podjęte dopiero po upływie prawie czterech miesięcy od daty otrzymania przez organ wniosku Skarżącej. Biorąc pod uwagę okoliczność sprawy i oceniając jedynie okres trwania postępowania nie może budzić wątpliwości rażący charakter przewlekłości tego postępowania. Skarżąca pismem z 12 maja 2020 r. złożyła "skargę" dotycząca wydania decyzji względem świadczeń rodzinnych i wychowawczych. W odpowiedzi na nie Wojewoda Pomorski w dniu 15 czerwca 2020 r. poinformował Skarżącą o podjętych działaniach. W dniu 14 maja 2021 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., przekazujące oświadczenie wnioskodawczyni wraz z rozstrzygnięciem instytucji niemieckiej. Natomiast w dniu 26 maja 2021 r. Wojewoda otrzymał odpowiedź z instytucji niemieckiej na formularzu (serii F0026). Pismem z 18 sierpnia 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wojewody z ponowną prośbą o wydanie decyzji dotyczącej przedmiotowych świadczeń. Sąd I instancji, zasadnie przyjął, że ww. decyzja powinna zostać wydana przez organ niezwłocznie po uzyskaniu informacji (26 maja 2021 r.) i przekazanych przez Ośrodek Miejsko-Gminny Pomocy Społecznej w P. (14 maja 2021 r.) dokumentów złożonych przez Skarżącą. Zatem przez organ w sposób oczywisty i rażący naruszone zostały wszystkie możliwie terminy załatwienia sprawy. Czas, w którym organ podejmował czynności (nie wydając jednak merytorycznego rozstrzygnięcia) nie jest działaniem bez zbędnej zwłoki lecz stanowi o wykonywaniu w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu, co nosi wyraźne cechy przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 K.p.a.), to sposób prowadzenia czynności w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nadmiernie długie odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami i brak skoncentrowania w czasie czynności wyjaśniających, wskazują na naruszenie powyższych regulacji w kontekście przewlekłości w stopniu rażącym. Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd podkreślił przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Zdaniem Sądu powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Natomiast na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zatem niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a , art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może natomiast z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny organowi lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Należy zauważyć jednak, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Powyższe skutkowało wymierzeniem Wojewodzie grzywny w kwocie 500 zł (punkt 3 sentencji wyroku), której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i która jest adekwatna z punktu widzenia zaistniałej w niniejszej sprawie stwierdzonej przez Sąd bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy. Przy czym wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera w sobie w istocie sankcję za ignorowanie ciążących na organie obowiązków. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.