I OSK 1974/21

Dnia 11 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 149/21 ze skargi T[...] na decyzję Wojewody Ś[...] z dnia 15 [...] r., nr P[...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., III SA/Gl 149/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 [...] r. nr P[...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł T[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędne dokonanie wykładni art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z art. 72 ust. 2 i ust. 5 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2020.1409 ze zm.), dalej jako "u.p.z."; II. na podstawie art. 174 pkt 2 k.p.c. (winni być: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji organu II instancji w całości w związku z naruszeniem przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz poprzedzającej to rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji w żądanym zakresie, w związku z zaniechaniem przez organy administracji należytego wyjaśnienia okoliczności będących podstawą przyznania prawa do zasiłku, zaniechanie należytego ustalenia okresów zatrudnienia i okresów, za które należny jest zasiłek, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a przez to błędnym ustaleniem okresów uprawniających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku; 2. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji organów I i II instancji m.in. przez: a) zaniechanie należytego zbadania podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszania przepisów postępowania administracyjnego, a także nierozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze dotyczących uwzględnienie okresów zatrudnienia, a co za tym idzie prawa do zasiłku (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 7b, art. 8, art. 9 k.p.a.); b) zaniechanie przedstawienia, z uwzględnieniem całości materiału w sprawie w sposób wyczerpujący i spójny, sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego związanej z okresem zaliczanym do prawa do zasiłku i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, 3. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w tym brak oceny w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przez organy prowadzące postępowania administracyjne, w tym nie wskazanie przez nie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, 4. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji organ I instancji w części i decyzji organu II instancji w całości, w związku z naruszeniem przez te organy przepisów postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia okresu uprawniającego do zasiłku, a polegających na naruszeniu: a) art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez: - zaniechanie całościowego wyjaśnienia sprawy, naruszając słuszny interes skarżącego, bez zebrania i rozpatrzenia całości materiału sprawy i przez to nieprawidłowe ustalenie okresu składkowego uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku skarżącemu, - pominięcie części materiału dowodowego w postaci dokumentów przedstawianych przez skarżącego, załączonych do akt postępowania administracyjnego w tym okresu stałego zlecenia dla Telekomunikacji Polskiej S.A., Budimex-Nowy Sącz Sp. z o.o., które to dokumenty potwierdzają, że skarżący w 2018 r. osiągnął okres zatrudnienia wynoszący 20 lat; - niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia faktycznego okresu wykonywania pracy, istotnego dla ustalenia stażu pracy skarżącego i wyjaśnienia skarżącemu różnic interpretacyjnych i możliwych odmiennych skutków prawnych związanych i dotyczących statusu prawnego skarżącego jako bezrobotnego i przysługujących mu uprawnień, i tym samym pozostawienie skarżącego w przekonaniu, że jego słuszny interes został naruszony, a materiał w sprawie nie został należycie zebrany i rozpatrzony, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a przez to błędnym ustaleniem okresów zatrudnienia oraz okresów, od których zależało przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku; b) art. 7b k.p.a. przez odstąpienie przez organ od zasady współdziałania organów administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji nie wystąpienie do właściwego Oddziału ZUS w celu przekazania informacji i dokumentów potwierdzających odprowadzanie przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w zakresie koniecznym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym okresu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz okresu zatrudnienia w firmie B[...] Sp. z o.o., c) art. 8 i art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w toczących się przed organami I i II instancji postępowaniach, a także przez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego i narażenie go tym samym na ewentualną szkodę z powodu nieznajomości prawa, polegającą na nieuwzględnienia okresu zatrudnienia do świadczeń związanych z zasiłkiem, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, błędnym ustaleniem okresów zatrudnienia oraz okresów uprawniających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku, w tym niezaliczeniem do okresu zatrudnienia uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku; 5. art. 200 w związku z art. 250 § 1 p.p.s.a. przez brak przyznania w wyroku Sądu I instancji zwrotu nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu w trybie art. 244 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody[...] z dnia 15 [...] r. nr P[...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta C[...] z dnia 2 [...] r. w części dotyczącej okresu wypłaty zasiłku oraz jego wysokości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów niepłaconej pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rekapitulując stan sprawy trzeba zauważyć, iż zaskarżoną decyzją skarżącemu przyznany został zasiłek dla bezrobotnych w kwocie i w okresie, o których mowa w art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.z. Kontrowersja istniejąca w niniejszej sprawie dotyczy natomiast nieuwzględnienia okoliczności, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – winny powodować wzrost kwoty należnego zasiłku i wydłużenie okresu jego pobierania. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż skarżący inicjując postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania statusu osoby bezrobotnej i przyznania zasiłku z tego tytułu, wskazał miejsca i okresy zatrudnienia, okresy wykonywania umów o dzieło i prowadzenia działalności gospodarczej. W oparciu o przedstawione przez skarżącego dokumenty i oświadczenia, organy uznały udokumentowanie 16 lat, 2 miesiące i 6 dni okresów zaliczalnych, w tym okresy pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad chorą matką. Jednocześnie organy ustaliły 11 lat, 3 miesiące i 6 dni okresów uprawniających do zasiłku, od którego zależy wysokość tegoż zasiłku. Odnośnie natomiast pozostałego zatrudnienia organ skonstatował brak informacji, które umożliwiłyby uwzględnienie go do okresu zatrudnienia, od którego zależy wysokość tegoż zasiłku. Przy czym organ zauważył, że nawet po zsumowaniu wszystkich okresów wskazanego przez skarżącego zatrudnienia i tak nie zostałaby wypełniona przesłanka posiadania przez bezrobotnego co najmniej 20 lat zatrudnienia uprawniającego do zasiłku, o której stanowi art. 72 ust. 3 u.p.z. – w odniesieniu do wysokości zasiłki i art. 73 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.p.z. – w odniesieniu do długości okresu pobierania zasiłku. Powyższa konstatacja organów jest oczywista, skoro wszystkie okresy zaliczalne w wypadku skarżącego wynosiły nieco ponad 16 lat, a jednocześnie skarżący nie wskazywał w toku postępowania administracyjnego dalszych okresów zatrudnienia. Skarżący także aktualnie nie kwestionuje poczynionych w tym zakresie ustaleń organów, odpowiadających ciążącemu na nim obowiązkowi udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku, o czym mowa w art. 71 ust. 6 u.p.z. Jakkolwiek utrwalony jest pogląd, że powyższa regulacja nie zmienia ogólnych zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., I OSK 750/10; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 3181/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to powinnością wnioskodawcy pozostawało przynajmniej wskazanie okresów uprawniających do zasiłku z tytułu bezrobocia. Skoro zatem skarżący nie wskazuje na pominięcie dalszych okresów uprawniających do zasiłku, a jednocześnie te okresy, które wskazał w toku postępowania wynoszą więcej niż 5 lat (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.p.z.) i nie mogą przekroczyć 20 lat, nawet w razie uznania ich za okresy zatrudnienia, od których zależy wysokość zasiłku (art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z.), to nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów o gromadzeniu i ocenie okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stan sprawy wyjaśniony został zatem w sposób dokładny, odpowiadający treści powyższych regulacji, umożliwiając dokonanie prawidłowej subsumpcji do normy prawa materialnego. Podnoszony w kasacji zarzut zaniechania weryfikacji w ZUS okoliczności związanych z opłacaniem składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w związku z umową zlecenia wykonywaną dla Telekomunikacji Polskiej S.A. jest nieuprawniony także z tego powodu, że okres ww. zlecenia został uznany przez organ za jeden z trzech okresów uprawniających skarżącego do zasiłku. W tym stanie rzeczy nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7b i art. 107 ust. 3 k.p.a., skoro brak było potrzeby współdziałania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a powyższe okoliczności zostały prawidłowo przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Z powyższego powodu nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Nie są także trafne pozostałe zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bezzasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie tegoż zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czy mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor kasacji. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż naruszenie tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Ugruntowane jest bowiem zapatrywanie, iż przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przyjmuje się zgodnie, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. W takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady i zakres sądowej kontroli administracji publicznej. To, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 250 § 1 p.p.s.a. przez brak przyznania w zaskarżonym wyroku wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego działającemu w ramach prawa pomocy, a to z uwagi na treść art. 258 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i zasadniczą kompetencję referendarza sądowego w zakresie wydania na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane w ramach prawa pomocy. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada wskazać, iż okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego podlega zaliczeniu do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. (art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.). Brak jest natomiast podstawy prawnej dla możliwości jego zaliczenia w poczet okresu, od którego zależy wysokość zasiłku bezrobotnych i długość okresu jego pobierania, w sytuacji, o której mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.p.z. Autor kasacji uznając, że wyniki wykładni językowej powyższych przepisów nie są zadowalające, nie wskazuje jednocześnie wyników wykładni systemowej i celowościowej pozostających w opozycji do wyników wykładni językowej i nie podaje także racji przemawiających za odstąpieniem od rozumienia powyższych przepisów wynikającego z językowych dyrektyw wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny także nie dostrzega racji mogących przemawiać za uznaniem okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres uprawniający do zasiłku w rozumieniu art. 72 ust. 2 u.p.z. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 258 – 261 p.p.s.a.).