II SA/Ol 413/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrza Miasta w dniu "[...]" na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 506 ze zm.), u.s.g., art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194), u.o.p.d.k. oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040) wydał zarządzenie w sprawie odwołania J. P. z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury. Odwołanie nastąpiło z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 94 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy, które to naruszenie polegało na udostępnieniu pomieszczeń amfiteatru w A i zorganizowaniu w dniu 21 marca 2020 r. koncertu streamingowego zespołu A, wbrew poleceniu Burmistrza, co stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że J. P. (Dyrektor Centrum Kultury, skarżący) naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co polegało na udostępnieniu pomieszczeń amfiteatru w A i zorganizowaniu w dniu 21 marca 2020 r. koncertu streamingowego zespołu A, o fakcie organizacji którego Burmistrz dowiedział się w dniu 20 marca 2020 r. Burmistrz wydał ustne polecenie służbowe o obowiązku odstąpienia od organizacji zaplanowanego koncertu, z uwagi na panujący na terenie całego kraju stan zagrożenia epidemicznego oraz treść Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Po wprowadzeniu w godzinach wieczornych w dniu 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie całego kraju i braku kontaktu z Dyrektorem, Burmistrz wydał mu polecenie w formie smsa dotyczące odwołania koncertu i zastosowania się do obowiązującego stanu prawnego. Pomimo tego koncert zespołu A odbył się w Amfiteatrze w dniu 21 marca 2020 r. o godz. 20.00. Przystępując do organizacji koncertu w obiekcie amfiteatru, pomimo dwóch poleceń służbowych wydanych przez Burmistrza, Dyrektor naruszył zakazy wydane we wcześniejszym komunikatach, tj.: 1. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 marca 2020 r., który zdecydował o czasowym zamknięciu od 12 marca 2020 r. instytucji kultury, filharmonii, oper, operetek, teatrów, muzeów, kin, domów kultury, bibliotek, galerii sztuki oraz szkół, uczelni wyższych i placówek szkolnictwa artystycznego: 2. Wojewody z dnia "[...]", który zarządził do 25 marca zawieszenie organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych na terenie województwa, w szczególności w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, domach kultury i galeriach sztuki. Wojewoda polecił również zawieszenie działalności klubów dziecięcych i żłobków; 3. Burmistrza Miasta z dnia 11 marca 2020 r. o odwołaniu wszystkich wydarzeń kulturalnych i sportowych realizowanych m. in. przez Centrum Kultury, w tym Bibliotekę i Amfiteatr. Dyrektor Centrum Kultury nie wypełniając przekazanych w dniach 20 i 21 marca 2020 r. poleceń służbowych wydanych przez Burmistrza, dotyczących odstąpienia od organizacji koncertu na terenie amfiteatru, naruszył również przepisy art. 100 § 1 Kodeksu pracy. Dodatkowo podniesiono, że amfiteatr został przekazany Centrum Kultury w bezpłatne użyczenie (administrowanie), Dyrektor Centrum nie posiadał zatem uprawnienia do użyczenia bądź też wynajęcia amfiteatru jako jego administrator (biorący w użyczenie) przy sprzeciwie Burmistrza. Dyrektor świadomie i celowo zlekceważył zakaz Burmistrza udostępniania obiektów będących w jego władaniu (amfiteatru w A), jak również zlekceważył Komunikaty odpowiednich władz w tej sprawie. Gdyby celem wskazanych wyżej regulacji było dalsze organizowanie działalności kulturalnej, ale bez udziału publiczności, z pewnością taką treść wskazanym regulacjom by nadano. W ocenie Burmistrza działania Dyrektora Centrum Kultury nosiły cechę winy umyślnej, tym samym postępowanie Dyrektora wypełniło ustawową przesłankę odwołania wskazaną w art. 15 ust. 6 pkt. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednocześnie uchybienie to miało charakter ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 kodeksu pracy. Skargę na zarządzenie z dnia "[...]" wywiódł skarżący, podnosząc, iż zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. nie było podstaw prawnych do wydania aktu odwołania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto nie został prawidłowo wykonany tryb konsultacji zamiaru odwołania ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami twórców, w stosunku do określonych i wyszczególnionych w skardze 21 stowarzyszeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez brak wymaganej konsultacji zamiaru odwołania skarżącego z określonymi (wskazanymi w tym piśmie) organizacjami artystycznymi i twórczymi, ustalonymi przez organizatora. Według pełnomocnika skarżącego już sam fakt pominięcia w procesie konsultacji sześciu stowarzyszeń, ustalonych przez organ, jest wystarczający do uznania wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Podniesiono także, że w przepisie § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii nie chodzi o całkowite zniesienie działalności w zakresie kultury, lecz prowadzenia działalności, o której mowa w PKD 90.0 i PKD 91.0. Zakaz prowadzenia działalności nie objął zaś nakazu zamknięcia Centrum Kultury lecz występów na żywo. Takie podejście koresponduje z definicją imprezy artystyczno-rozrywkowej, pod którą należy rozumieć imprezę z udziałem publiczności. Organizacja koncertu online takiego zakazu nie łamała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedza w postępowaniu przed sądem administracyjnym badanie dopuszczalności jej wniesienia. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zarządzenie Burmistrza Miasta o odwołaniu Dyrektora Centrum Kultury jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (dostępne w CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Podkreślić zatem należy, że sąd administracyjny ocenia tylko legalność przedmiotowego zarządzenia i tylko w sferze administracyjnoprawnej. Tym samym sąd administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się na tematy podlegające kognicji sądów powszechnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia, upoważniającą do jego wydania stanowił art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z tymi przepisami organizator odwołuje dyrektora instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Ocena czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Kluczowe znaczenie dla prawidłowej realizacji procedury odwołania Dyrektora, przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k, jest zasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Analiza normatywna unormowań art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie: "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem burmistrza jest ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, LEX nr 688786). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i stanowisko to rozważyć. Pominięcie działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., sygn. IV SA/Wr 363/17). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Burmistrz określił krąg organizacji działających, w dziedzinie szeroko pojętej kultury, po to aby stworzyć tym podmiotom możliwość wyrażania swojej opinii. Wystąpił w dniu 23 marca 2020 r. do 20 stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które w ramach zadania publicznego propagują i upowszechniają kulturę, z wnioskiem o wydanie opinii o J. P., w związku z zamiarem odwołania go ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury. Analiza wystosowanej w tym celu korespondencji prowadzi jednak do konkluzji, że w kilku przypadkach procedura ta została obarczona wadami formalnymi poprzez wskazanie błędnego adresu części stowarzyszeń. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku: "[...]". W przypadku zaś Stowarzyszenia A adres był także częściowo wadliwy (niepełny). Porównanie zaadresowanych kopert (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy) z wydrukiem danych z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących wskazanych wyżej stowarzyszeń potwierdza wadliwie wysłaną korespondencję w sprawie wyrażenia przez te stowarzyszenia opinii na temat odwołania skarżącego z funkcji Dyrektora Centrum Kultury (akta sądowe - wydruki z Krajowego Rejestru Sądowego: k. - 40, k. - 46, k. - 52, k. - 64). Wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa, z uwagi na to, że cztery stowarzyszenia nie mogły się wypowiedzieć, z winy organu, na temat odwołania Dyrektora Centrum Kultury. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia prawa, ponieważ umożliwienie wyrażenia opinii jest koniecznym elementem procedury odwołania dyrektora instytucji kultury, przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Podkreślić należy, że wykładnia art. 15 ust. 1 tej ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdza się nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. II OSK 1904/13, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 565/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II SA/Łd 513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 440/18). Tym samym wadliwe, z uwagi na zły adres, zwrócenie się do części ustalonych wcześniej stowarzyszeń, nie mogło być uznane za wypełnienie przesłanki wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy. Burmistrz w zaskarżonym zarządzeniu stwierdził, że wziął pod uwagę opinie wyrażone przez stowarzyszenia i instytucje kultury, jednakże jest stwierdzenie gołosłowne ponieważ z zarządzenia w ogóle nie wynika to w jaki sposób uwzględnił przedstawione opinie i jaki miały one wpływ na treść wydanego zarządzenia. Jeżeli istnieje bezwzględny obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych to na równi z naruszeniem tego obowiązku należy potraktować brak odniesienia się w wydanym zarządzeniu do opinii przedstawionych przez stowarzyszenia. Opinie te można uznać za słuszne lub błędne, ale ocenę taką należy uzasadnić. Gdyby zdanie Burmistrza, że wziął pod uwagę opinie wyrażone przez stowarzyszenia i instytucje kultury uznać za prawdziwe to w żadnym przypadku nie powinien on wydać zaskarżonego zarządzenia. Istotne jest, że w tych opiniach odwołany Dyrektor Centrum Kultury został oceniony bardzo pozytywnie. Z wszystkich opinii wynika wysoka merytoryczna ocena skarżącego i wnioski ( wręcz prośby ) o jego nieodwoływanie. W opiniach podkreślane są również takie zalety skarżącego jak przygotowanie merytoryczne, doświadczenie, wysoki poziom kompetencji, kultury oraz życzliwości otwartości (akta adm., opinie: Stowarzyszenia Bi C). Niewątpliwie organ powinien w swoim zarządzeniu odnieść się do przedstawionych ocen i opinii, tego co wziął pod uwagę i dlaczego uwzględnił, bądź nie uwzględnił konkretnych opinii, tym bardziej, że wydane opinie pozostają w rażącej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem o odwołaniu skarżącego ze wskazanego stanowiska. Organ nie uczynił jednak zadość temu obowiązkowi, tym samym w rzeczywistości wskazał, że do przedstawionych opinii nie musi się odnosić, pomimo ustawowego obowiązku ich zasięgnięcia, a tak być przecież nie powinno. Wydaje się również, że organ w zaskarżonym zarządzeniu przyjął zbyt szeroką interpretację § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego zawartym w jego piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2020 r., że skonstruowany w przywołanym przepisie rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności nie objął swym zakresem nakazu zamknięcia Centrum Kultury, lecz brak możliwości występów na żywo. Tym samym organizacja koncertu online takich obostrzeń nie łamała. Rzeczywiście potwierdzeniem takiego rozumienia zakazu jest również treść komunikatu, na który powołał się organizator, tj. informacji z 11 marca 2020 r. Z tego dokumentu nie wynikał zaś bezpośredni nakaz zamknięcia instytucji kultury, lecz zakaz organizacji imprez z udziałem publiczności. Ze względu na podwójny charakter aktu prawnego odwołującego Dyrektora Centrum Kultury, sąd administracyjny mógł ocenić tylko legalność przedmiotowego zarządzenia i to jedynie w zakresie administracyjnoprawnym. Nieuprawnione byłoby odnoszenie się w tym postępowaniu do sfery skutków jakie wywołał ten akt w obszarze prawa pracy. Dlatego też z powodów wskazanych wyżej w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.