II GSK 2603/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 687/24 w sprawie ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r. nr NS.906.6.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Limanowa na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 687/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy Limanowa (strona, strona skarżąca) na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (MPWIS, organ, organ II instancji) z dnia 14 marca 2024 r., nr NS.906.6.2024, w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr 22/NZ/18/2024 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej (PPIS, organ I instancji) z dnia 4 stycznia 2024 r. oraz zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Limanowa 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Strona skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem nr 25/2023 z dnia 4 grudnia 2023 r. PPIS orzekł o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, bez zastrzeżeń. Decyzją płatniczą Nr 22/NZ/18/2024 z dnia 4 stycznia 2024 r. organ I instancji ustalił opłatę za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem ww. postanowienia, w łącznej wysokości 346 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa o PIS), natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2 - 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 34/2021 z dnia 4 października 2021 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego. Zestawienie kosztów ujęto w formie tabelarycznej i wynika z niego, że w zakresie kosztów bezpośrednich przyjęto trzy godziny pracy pracownika celem merytorycznego opracowania rozstrzygnięcia opinii sanitarnej wraz z analizą dokumentacji (3 x 93,64 zł = 280,92 zł) oraz koszty materiałowe (w szczególności odczynników papieru, innych materiałów pomocniczych) w wysokości 1,70 zł. Koszty pośrednie wyliczono na kwotę 63,53 zł, jako stosunek procentowy (22,48%) kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 14 marca 2024 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji odwoławczy wskazał, że sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Wskazano jednocześnie, że opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności" nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. W odniesieniu do powyższego stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PPIS wskazał konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w konkluzji stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do podjętych czynności zaliczono kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: GP.6733.69.2023, załącznika graficznego nr 2 (mapa) oraz załącznika nr 1 - Warunki zabudowy oraz warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych. W ocenie organu, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (rozporządzenie). Sad Wojewódzki wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. WSA w Krakowie wskazał, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd, że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia) i które powstały wyjątkowo. Sąd I instancji podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że opłata (3 x stawka godzinowa pracownika 93,64 zł) obejmuje koszt opracowania rozstrzygnięcia opinii sanitarnej wraz z analizą dokumentacji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w zakresie pojęcia merytorycznego opracowania rozstrzygnięcia opinii sanitarnej wraz z analizą dokumentacji znalazły się: kontrola kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji, jej analiza i ocena. Podano również, że analizowano projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, załącznik graficzny w formie mapy, warunki zabudowy i warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ wymienił jakie czynności podjął w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji, jednak nie wyjaśnił, w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Istotne jest, zdaniem WSA, aby organ wskazał czy i ewentualnie jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia i daje podstawę do naliczenia kosztów. Organ zobowiązany jest również podać powody swojego stanowiska. Jeśli chodzi o sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem WSA w Krakowie, czynność ta zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie, jest na tyle rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ musiał ustalić kompletność 4 dokumentów przedstawionych przez gminę zatem nie wykracza to poza ramy przygotowania i wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Dalej WSA w Krakowie wskazał, że organ określił wysokość stawki godzinowej na kwotę 93,64 zł, jednak w świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zostało też w ogóle wyjaśnione, w kontekście § 4 cyt. rozporządzenia, w jaki sposób ustalono narzut w wysokości 22,48 % jako stosunek kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich. W związku z powyższym, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa o PIS) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu prawa opłacie za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty (koszty, które powstały wyjątkowo) związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia); 2) art. 36 ust. 1 ustawy o PIS przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności polegające na analizie dokumentacji (w tym jej kompletności) złożonej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym, nie wystarczają do określenia wysokości opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy PIS i wymagają wykazania, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie generuje koszty związane z wydaniem postanowienia; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów w związku z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, pomimo że wskazany przepis nie uzależnia ustalenia opłaty w ramach nadzoru zapobiegawczego od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków przy wykonywaniu "innych czynności", a ponadto Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jak należy rozumieć pojęcia "ponad standardowe koszty" oraz "koszty, które powstały wyjątkowo" przy realizacji ustawowych zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co ma istotne znaczenie dla zasady pobierania opłat za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, tym bardziej, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wskazania zawarte w wydanym wyroku, a takich wskazań w uzasadnieniu w zakresie rozumienia tych pojęć nie sprecyzował. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz Gminy Limanowa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W związku z niestwierdzeniem określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że wywiedziona skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. 3. Jako uzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej), koncentrujące się wokół wykładni i weryfikacyjnego zastosowania przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (u.PIS). Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd a quo dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 1 u.PIS przez nieuwzględnienie w procesie rekonstrukcji znaczenia normatywnego tego przepisu argumentów natury systemowej w zakresie związku merytorycznego oraz funkcjonalnego jego treści z innymi regulacjami wynikającymi z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 tej ustawy oraz art. 262-263 k.p.a. 4. Przeprowadzając proces weryfikacyjnej wykładni, kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zgodnie z art. 36 u.PIS ustawową zasadą ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest odpłatność tego rodzaju badań i czynności podejmowanych w ramach nadzoru sanitarnego, która obciąża osoby lub jednostki organizacyjne obowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zasadniczy wyjątek od powyższej zasady, dotyczący bieżącego nadzoru sanitarnego (zob. art. 4 u.PIS), wynika z art. 36 ust. 2 u.PIS. Nie można także nie zauważyć, że pewne modyfikacje powyższej zasady wynikają także z art. 36 ust. 2a-3a u.PIS. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 u.PIS) wskazana wyżej zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, w tym także co do badań i innych czynności wykonywanych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a u.PIS), która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez skarżący kasacyjnie organ w związku z zainicjowanym przez stronę skarżącą postępowaniem w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej. 5. Problematyczny i sporny w sprawie okazał się zakres badań i innych czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 pkt 1a u.PIS), z którym wiąże się obowiązek uiszczenia opłat za badania i inne czynności tego nadzoru, w wysokości kosztów ich wykonania. W tym przedmiocie zasadniczo można i trzeba zgodzić się z poglądem, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 4.04.2008 r., II OSK 366/07; wyrok z 16.12.2008 r., II OSK 1645/07; wyrok NSA z 28.01.2015 r., II OSK 1546/13, LEX nr 1769896; wyrok NSA z 30.05.2016 r., II OSK 2281/14, LEX nr 2083477; wyrok NSA z 18.01.2017 r., II OSK 1071/15, LEX nr 2249356; por. także: wyrok NSA z 16.09.2009 r., II OSK 1374/08; wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 449/08; wyrok NSA z 1.07.2009 r., II OSK 1077/08), albowiem termin "inne czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.PIS, nie został ograniczony jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, lecz jego zakresem objęto wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują one związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych). Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie także w treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203), które wyraźnie nakazują zaliczyć w poczet kosztów nie tylko średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (tzw. koszty bezpośrednie, o których mowa w § 3 ww. aktu), lecz także koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (tzw. koszty pośrednie, wskazane w § 4 ww. aktu). Z powyższej regulacji wynika zatem, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego. Nie można zatem zgodzić się z zaakceptowanym przez kontrolowany Sąd Wojewódzki zbyt ogólnym i pozbawionym szerszego uzasadnienia stanowiskiem, które dokonuje nieznajdującego podstaw normatywnych zróżnicowania kategorialnego "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 u.PIS, przez wydzielenie niepodlegających opłacie kosztów czynności "standardowych" oraz podlegających jej czynności "ponadstandardowych" ("które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji" i które "powstały wyjątkowo" – tak NSA w wyroku z 20.04.2023 r., II OSK 1360/20, LEX nr 3609035). W świetle art. 36 ust. 1 u.PIS w zw. z § 3 i § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. brak jest podstaw do wyłączenia z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie typowych czynności procesowych związanych z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związanych z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 3 pkt 1a u.PIS – "uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych" jako forma zapobiegawczego nadzoru sanitarnego). 6. Dodatkowo należy uwzględnić, pominięte w dotychczasowym orzecznictwie, zagadnienie relacji regulacji szczególnej wynikającej z przepisów art. 36 u.PIS oraz ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. do wynikających z art. 262 i 263 k.p.a. ogólnych zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez stronę. Analiza porównawcza treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że ww. przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia wykonawczego stanowią leges speciales względem regulacji kodeksowej, a zatem nie ma podstaw do przenoszenia na grunt spraw z zakresu nadzoru sanitarnego kodeksowych zasad rozdziału kosztów postępowania między organ i strony. W odniesieniu do postępowań administracyjnych niejurysdykcyjnych ustawodawca przewiduje również inne szczególne regulacje w zakresie ponoszenia kosztów za wydawanie opinii, dokonywanie uzgodnień lub podejmowanie innych czynności z zakresu nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). 7. W związku z powyższym błędna okazała się ocena kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że organy pierwszej i drugiej instancji – pomimo szczegółowego wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji określonych rodzajów "innych czynności", w tym czynności procesowych, podjętych w toku incydentalnego postępowania wyjaśniającego (zob. art. 106 § 4 k.p.a.) oraz przypisanych do nich wartości kosztów bezpośrednich i pośrednich – nie wyjaśniły, "w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Bezzasadna była także ocena Sądu Wojewódzkiego, że w świetle § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. "nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową" lub "w jaki sposób ustalono narzut w wysokości 22,48 %" (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z treści § 6 tego aktu wynika bowiem bezpośrednio, że czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Kontrolowane organy wskazały natomiast w uzasadnieniach wydanych decyzji płatniczych, że wysokość zastosowanej stawki godzinowej oraz kosztów pośrednich (ustalanych w relacji do wysokości kosztów bezpośrednich) została ustalona na podstawie zarządzenia nr 34/2021 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej z dnia 4 października 2021 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powyższy akt został wydany na podstawie delegacji wynikającej z § 6 w zw. z §§ 3-5 ww. rozporządzenia, a jego treść lub sposób zastosowania nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego. 8. Stwierdzenie zasadności zarzutów poddanych wyżej ocenie było wystarczające do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd a quo dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 2