II SA/Ol 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 21 grudnia 2021 r. nr XXX/243/2021 w przedmiocie diet przysługującym radnym Rady Miejskiej w Pasymiu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Pasymiu w dniu 21 grudnia 2021 r., na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako: u.s.g.), art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr XXX/243/2021 w sprawie diet radnym przysługujących radnym Rady Miejskiej w Pasymiu. Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie, zarzucając: - istotne naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: u.o.a.n.) przez stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w Pasymiu, podczas gdy uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis; - istotne naruszenie art. 2 i art. 88 Konstytucji RP wyrażających zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i regulującego warunek wejścia w życie aktów prawnych m.in. poprzez ich ogłoszenie; - istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez nieprawidłowe uregulowanie w § 3 uchwały zasad dotyczących obniżenia diety radnego, w sytuacji kiedy jedynym kryterium określającym przesłanki do obniżenia diety radnego jest jego nieobecność na sesjach Rady Miejskiej lub posiedzeniu komisji Rady Miejskiej, co wiąże się z obniżką rzędu 10%, z zastrzeżeniem § 4 podczas, gdy powyższe abstrahuje od ilości sesji rady lub posiedzeń komisji w miesiącu, ich rodzaju, jak również nie uwzględnia pozostałej sfery działalności mandatowej radnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest sposób przyznawania i ustalenia wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i normatywnym. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie i co do zasady, w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., wiąże się z 14-dniowym okresem vacatio legis. Zatem brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, skarżący wskazał, że wynikające z § 3 uchwały zmniejszenie diety o 10% w przypadku każdorazowej nieobecności radnego na sesji Rady lub posiedzeniu komisji Rady nie uwzględnia ilości sesji i posiedzeń w miesiącu, co stanowi sankcję nieadekwatną do rzeczywistej nieobecności radnego w pracach na rzecz miasta, gdyż radny, który nie uczestniczyłby w 10 posiedzeniach lub komisjach, jak i ten, który nie uczestniczyłby w dwukrotnie większej liczbie takich spotkań, zostałby dotknięty taką samą sankcją. Z kolei radnemu, który powinien uczestniczyć w 11 lub więcej takich posiedzeniach lub komisjach, a byłby nieobecny na 10 z nich, w danym miesiącu nie przysługiwałaby dieta w ogóle pomimo, że wykonywał swoje zadania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pasym wniósł o jej oddalenie podnosząc, że uchwała w sprawie wysokości diet radnych nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz jest to akt o charakterze wewnętrznym. Takie stanowisko prezentował także, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Wyjaśniono ponadto, że świadczenie w postaci diety ma jedynie wyrównywać radnemu uszczerbek finansowy związany z pełnieniem funkcji radnego i niewykonywaniem w tym samym czasie pracy (czynności) w ramach stosunku pracy (innego stosunku zatrudnienia) lub prowadzonej działalności gospodarczej. Podano, że zaskarżona uchwała reguluje zarówno wysokość diety w odniesieniu do poszczególnych funkcji pełnionych w Radzie Miejskiej, jednocześnie określając procentowy wskaźnik wysokości diety w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia, możliwość zwiększenia wysokości diety w określonych przypadkach, jak również sytuacje, w których dieta ulegnie obniżeniu (potrąceniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarg wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, że wprowadzając w art. 147 p.p.s.a. sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). Zatem dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, CBOSA). Wbrew twierdzeniu organu uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W związku z tym zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w Pasymiu. Nie przewidziano zaś jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło. Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępny w CBOSA). Zaznaczyć należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić także należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż – jak wskazano wyżej - jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W związku z tym niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Z uwagi na fakt, że stwierdzono nieważność uchwały w całości Sąd nie dokonywał oceny zarzutu naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g., gdyż jest on przedwczesny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym został złożony przez skarżącego pismem z 21 czerwca 2024 r. (k. 14 akt sądowych), zaś organ w przepisanym terminie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.