II SA/Kr 832/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2024 r. znak SKO.PW/4171/12/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących T. W. i K. W. solidarnie kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2024 r. nr SKO.PW/4171/12/2024, po rozpoznaniu odwołania K. W. i T. W., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 stycznia 2024 r. nr WS-08.6331.45.2023.WM orzekającą o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2023.1478 ze zm.) w sprawie nakazania właścicielowi działki [...] obr. [...] P. w K. przywrócenia działki do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: K. W. i T. W. (dalej: skarżący) złożyli wniosek o nakazanie właścicielowi działki [...] obr[...] w K. przywrócenia działki do stanu poprzedniego w trybie art. 234 Prawa wodnego poprzez odtworzenie zasypanego przez niego rowu. W ramach uzasadnienia wskazali, że na powyższej działce wykonane zostały prace ziemne. Usunięta ziemia i humus zostały następnie wykorzystane do zasypania rowu, co doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie. Organ I instancji uznał, że w wyniku zasypania rowu doszło faktycznie do zaburzenia regulacji gospodarki wodnej, co może istotnie wpływać na stan ogrodzenia i powodować szkody na działce skarżących. Do spraw związanych z niszczeniem i uszkadzaniem urządzeń wodnych nie ma jednak zastosowania art. 234 Prawa wodnego, lecz sprawa ta winna być rozpoznana w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. W konsekwencji zadecydowano o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023.775 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), które zdaniem organu było bezprzedmiotowe. W odwołaniu zakwestionowano powyższe stanowisko organu, twierdząc, że art. 234 Prawa wodnego winien znaleźć zastosowanie. Zdaniem odwołujących kryterium rozróżnienia między art. 191 ust. 1 a art. 234 ust. 1 Prawa wodnego leży w umyślności sprawcy, tymczasem organ I instancji nie zbadał tych kwestii arbitralnie przyjmując, że zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 1 cyt. ustawy. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono różnice pomiędzy trybem postępowania z art. 191 ust. 1 i art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, wskazując w szczególności, że choć obie te regulacje dotyczą zmiany stosunków wodnych, to przypadek nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 to działanie niecelowe, mające związek z urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy. Tryb ten jest trybem szczególnym, odnoszącym się stricte do nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych bądź zlikwidowania ich funkcji i stanowi lex specialis względem art. 234 ust. 1. W opinii Kolegium ten właśnie szczególny tryb uregulowany w art. 191 ust. 1 Prawa wodnego winien mieć w sprawie zastosowanie. Doszło bowiem do zasypania rowu, stanowiącego część tzw. "Rowu Borkowskiego", który jest sklasyfikowanym urządzeniem melioracji wodnych. W razie zasypania części rowu, stanowiącego fragment większego urządzenia melioracyjnego chodzi nie tylko powstanie szkód na działkach sąsiednich ale również o zakłócenie funkcjonowania takiego urządzenia jako całości. Sprawa winna być zatem rozpoznana przez organ właściwy do spraw melioracji wodnych, nie zaś przez Prezydenta Miasta Krakowa, który nie może ingerować, orzekając na podstawie art. 234 Prawa wodnego, w system funkcjonowania sklasyfikowanych urządzeń melioracyjnych. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 234 ust. 1 - 3 Prawa wodnego oraz art. 191 ust. 1 – 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji wydanej na podstawie ww. przepisów jest zawsze właściciel działki, podczas gdy adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 191 jest właściciel urządzenia wodnego, który nie zawsze jest tożsamy z osobą właściciela działki, na którym urządzenie wodne się znajduje; 2. art. 138 § 1 w zw. z art. 105 K.p.a. polegające uznaniu, że decyzji o umorzeniu postępowania odpowiada prawu, podczas gdy: a) zachodzi merytoryczna i faktyczna podstawa do wydana merytorycznej decyzji w oparciu o art. 234 Prawa wodnego, mającej na celu przeciwdziałanie szkodom na działkach skarżących, b) decyzja o umorzeniu jest co najmniej przedwczesna, zważywszy, że organy nie wyjaśniły na czym opierają przeświadczenie, iż woda będąca przyczyną szkód na działkach skarżących, jest rzekomo wodą stojącą w rozumieniu art. 214 Prawa wodnego, c) decyzja prowadzi do konsekwencji nie dających się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku państwa prawnego, albowiem prowadzi do tego, że umyślne zniszczenie urządzenia wodnego winno prowadzić do wyciągania konsekwencji administracyjno-prawnych nie względem sprawcy naruszenia, który zasypał rów, lecz względem właściciela urządzenia wodnego, który tego zasypania nie dokonał. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postepowania wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić dowód z wyroku Sądu Okręgowego IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt IV Ka 1029/24 oraz wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza Wydział II Karny z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II W 946/23/P, na okoliczność umyślnego naruszenia stosunków wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona nieprawidłowa i podlega uchyleniu wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie wyjaśniono, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą ustawa łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.05.2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna ze stwierdzeniem braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 21.12.2021 r., II OSK 22/19, LEX nr 3323161; wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433). Sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w określonym układzie stosunków społecznych. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyroki NSA: z 12.04.2022 r., II GSK 258/22, LEX nr 3346704; z 21.09.2021 r., II GSK 932/21, LEX nr 3258062; z 18.06.2020 r., I GSK 2078/19, LEX nr 3035506). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z 22.03.2019 r., II OSK 1141/17, LEX nr 2655750, i z 23.01.2018 r., II OSK 853/16, LEX nr 2461205) podkreśla się, że umorzenie postępowania należy traktować jako ostateczność, do której powinno dochodzić, gdy nie ma możliwości wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do meritum (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III). W przedmiotowej sprawie organy administracyjne oceniły, że nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne - t.j. zasypanie rowu, które wywarło szkodliwy wpływ na okoliczne stosunki wodne. Uznając jednak, że przesłanki zawarte w art. 234 § 1 Prawa wodnego, w oparciu o który to przepis wszczęto postępowanie, nie zostały spełnione – stwierdzono, że postępowanie toczące się w tym trybie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, a rozstrzygnięcie sprawy winno zapaść w odrębnym trybie, uregulowanym w art. 191 Prawa wodnego. Oceniając poprawność powyższego stanowiska należy na wstępie zauważyć, że rację miał organ odwoławczy rozróżniając dwa tryby postępowania, uregulowane w art. 191 i art. 234 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 191 ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód (ust. 5). Art. 234 Prawa wodnego z kolei stanowi: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rowy są niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne. Tak postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie (art. 234 ust. 3), jak i postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (art. 191 ust. 1) może być prowadzone z urzędu oraz na wniosek. Jeżeli strona składa wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wskazując podstawę prawną jego prowadzenia oraz żądanie, organ jest tą podstawą związany, zgodnie z zasadą dyspozycyjności. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżących sformułowane we wniosku z dnia 20 września 2023 r. zostało zredagowane i wyartykułowane w sposób pozwalający na jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania administracyjnego, a jako podstawę oczekiwanego rozstrzygnięcia organu skarżący wskazali art. 234 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo prowadziły sprawę w trybie cyt. przepisu. W opinii Sądu nie było jednak podstaw, aby w efekcie konkluzji, że przesłanki zawarte w tym przepisie nie zostały spełnione, a sprawa winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 191 ustawy, umorzyć postępowanie. Kluczowym argumentem powoływanym przez organy było stwierdzenie, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do zasypania rowu, stanowiącego urządzenie wodne, to postępowanie powinno toczyć się w oparciu o art. 191 Prawa wodnego, które zdaniem organów stanowi lex specialis względem art. 234 tej ustawy. Taka ocena nie oznacza jednak, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a zatem nie istnieje przedmiot postępowania, czyli sprawa administracyjna. Sprawa administracyjna istnieje, co przyznają same organy, jednakże powinna być ich zdaniem rozpatrzona w innym trybie. W tej sytuacji, gdy zdaniem organu nie zostały zrealizowane przesłanki z art. 234 Prawa wodnego, organy powinny wydać decyzję merytoryczną negatywną o odmowie nakazania podjęcia działań, o których mowa w tym przepisie, a nie umarzającą postępowanie. Jak wyjaśniono powyżej, umorzenie postępowania należy traktować jako ostateczność, do której powinno dochodzić, gdy nie ma możliwości wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do meritum. W przedmiotowej sprawie istnieje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z tym, że zdaniem organów – na innej podstawie prawnej. Wobec powyższego, za wadliwe Sąd uznał umorzenie postępowania, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organy raz jeszcze rozważą zasadność wniosku skarżących i wydadzą adekwatne rozstrzygnięcie. Sąd nie jest w tym miejscu uprawniony do wskazania kierunku powyższego rozstrzygnięcia, jego rolą nie jest bowiem zastępowanie organu administracyjnego w załatwieniu sprawy, nie mniej jednak za konieczne uznano wytknięcie pewnych nieścisłości w ramach zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej, która może rzutować na przyszłe rozstrzygnięcie. Organ, wskazując na różnice pomiędzy trybem uregulowanym w art. 191 oraz art. 234 Prawa wodnego i oceniając, który z tych trybów jest właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wskazał, że art. 191 ustawy stanowi lex specialis względem art. 234. Oznacza to w praktyce, że gdy mamy do czynienia z naruszeniem działania urządzenia wodnego – co ma miejsce w niniejszej sprawie – nakaz określonych działań restytucyjnych należy zawsze nakładać w oparciu o art. 191 Prawa wodnego. Powyższe ujęcie znajduje swoje uzasadnienie chociażby w orzecznictwie NSA, który w przypadku zaistnienia sporów kompetencyjnych wskazuje w sprawach dot. zasypania rowów melioracyjnych na organy wodnoprawne i tryb z art. 191 cyt. ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III OW 70/21, z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OW 5/24, z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III OW 72/21, z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III OW 66/21). Jednocześnie organ cytował jednak orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że działanie sankcjonowane w art. 191 ustawy jest zawsze nieumyślne, podczas gdy zmiana stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 234 Prawa wodnego – to działanie umyślne. Powyższy wniosek oznacza, że nie mamy tutaj do czynienia z prostą normą szczególną, lecz raczej z krzyżowaniem się przesłanek. W konsekwencji należy odpowiedzieć na pytanie, czy w sytuacji celowego zniszczenia urządzenia wodnego – w ramach działania umyślnego, które pociągnęło za sobą szkodliwe dla gruntów sąsiednich zmiany kierunku i natężenia odpływu wód – zastosowanie znajdzie tryb z art. 191, czy też art. 234 Prawa wodnego. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że właściwy będzie w tym przypadku tryb z art. 191 ustawy, wyboru tego nie może uzasadniać przesłanką nieumyślności działań, jak to uczynił w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż z dopuszczonych jako dowód uzasadnień wyroków karnych wynika jednoznacznie, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką skarżących zasypał rów, czym zmienił kierunek natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych, a czynu tego dopuścił się z zamiarem bezpośrednim – wszystkie jego znamiona znalazły odbicie w jego świadomości i chciał jego realizacji (k.32-33 akt sądowych). Powyższe działanie zostało przy tym zakwalifikowane jako czyn realizujący zarówno wykroczenie z art. 477 pkt 7 Prawa wodnego (zniszczenie urządzenia wodnego), jak i art. 478 pkt 1 tej ustawy (zmiana kierunku i natężenia odpływu wód). Przy wyborze adekwatnego trybu należy ponadto wziąć pod uwagę podnoszoną przez skarżących kwestię adresata ewentualnej decyzji. Otóż z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że wymienione tam obowiązki nakłada się na właściciela urządzenia wodnego, natomiast adresatem decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy jest właściciel gruntu, który dopuścił się zmiany kierunku i natężenia odpływu wód. Organy rozważą, kto w realiach niniejszego postępowania winien ponieść konsekwencje zasypania rowu, które to działanie – bezdyskusyjnie w świetle cyt. wyroków karnych – nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podsumowując, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organy rozważą raz jeszcze, czy wniosek skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest uzasadniony, a jeżeli dojdą do wniosku o niewłaściwości tego trybu – wydadzą decyzję merytoryczną w tym przedmiocie, odmawiając zastosowania przewidzianych w tym przepisie nakazów i pamiętając o tym, że postępowanie w trybie art. 191 Prawa wodnego może być wszczęte z urzędu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy uwzględnią powyższe wskazania prawne oraz wyrok Sądu Okręgowego IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt IV Ka 1029/24 i wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza Wydział II Karny z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II W 946/23/P. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę w wysokości 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.