I GSK 1169/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1078/24 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia 14 marca 2024 r. nr DPE.4550.946.2024.PP w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. Sp. z o.o. w L. na rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2024r., sygn. akt V SA/Wa 1078/24 na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. poz. 1079 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") oddalił skargę B. Sp. z o.o. w L. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej też: "BGK") z 14 marca 2024r., nr DPE.4550.946.2024.PP w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego; a) art. 46 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U., poz. 1079 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym i bezzasadnym uznaniu, że organ nie wymagał od skarżącego dokumentów innych, niż niezbędne do oceny projektu, w zakresie zasady "recover" i powiązanego z nią wskaźnika "Liczba używanych części" podczas, gdy wskazane jako źródło weryfikacji wskaźnika przez skarżącego faktury VAT, uznane przez Sąd za niewystarczające, dokumentowały w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości koszty części wymiennych wskazanych we wniosku - lemieszy, co skutkowało nieuprawnionym stanowiskiem o braku wiarygodnego opisania wskaźnika i w konsekwencji pozbawioną logicznych i uzasadnionych podstaw oceną, że zasada środowiskowa "recover" nie została przez skarżącego spełniona; b) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez zaaprobowanie kierunkowej, fragmentarycznej, a przez to nierzetelnej i nieprzejrzystej oceny organu w zakresie niespełnienia zasady zrównoważonego rozwoju w zakresie zasady "rethink" i skorelowanego z nią wskaźnika "Liczby przedsiębiorstw stosujących zjelone zamówienia'' polegającej na dowolnym ustaleniu, że wskaźnik ten został niewiarygodnie opisany, albowiem "samo zapytanie ofertowe nie jest dowodem na skuteczne uwzględnienie warunku środowiskowego w wyborze oferenta", podczas gdy skarżący wskazał precyzyjnie na wprowadzenie w zapytaniu ofertowym dodatkowych punktów za aspekty środowiskowe i nadto precyzyjnie wskazał kryteria, tj.: ilość zużywanej) energii przez maszynę, długość oferowanej gwarancji, poziom emisji gazów cieplarnianych, możliwość recyklingu. certyfikację zielonymi standardami, ponadto: kryteria nastawione na minimalizację odpadów, zastosowanie materiałów przyjaznych środowisku, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, co skutkowało pozbawioną logicznych i uzasadnionych podstaw konkluzją Sądu, że zasada środowiskowa "rethink" nie została przez skarżącą spełniona; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi w oparciu o nietrafną ocenę Sądu I instancji, że wskaźnik "Liczba zużywanych części" w zakresie zasady "recover" nie został wiarygodnie opisany, albowiem nie posiada żadnej wiarygodnej metodologii wyliczenia, podczas gdy ocena ta została wydana w sposób wadliwy oraz nierzetelny, albowiem skarżący celem realizacji wskaźnika posłużył się kryterium ilościowym - liczbą zużywanych lemieszy i poparł swoje stanowisko wartościami pochodzącymi z dokumentów - faktur VAT za te części, co skutkowało nieuprawnionym podważeniem wartości tego wskaźnika i w konsekwencji pozbawioną logicznych i uzasadnionych podstaw oceną, że zasada środowiskowa "recover" nie została przez skarżącą spełniona; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącą zarzutów i powielanie jedynie ocen organu, w sposób lakoniczny i wybiórczy, podczas gdy brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia przez Sąd ad quem. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie uznał je za zgodne z prawem. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia przypomnieć należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (patrz wyroki NSA: z 29 marca 2018r. I FSK 13/18, z 19 września 2017r., I FSK 126/16; z 29 września 2017r., I FSK 868/16; z 19 października 2017r., II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011). Wskazać należy, że art. 46 i art. 45 ustawy wdrożeniowej, nie mogą być samoistną podstawą kasacyjną. Przepisy te są skierowane do Sądu I instancji wskazując na jedno z możliwych rozstrzygnięć jakie może zapaść przed tym Sądem. Brak wyraźnego określenia w tym zarzucie przepisów naruszonych przez organ nie daje możliwości oceny wyroku, bo ta byłaby możliwa tylko przy założeniu, że NSA sam dopatrzy się naruszeń prawa, a takie działanie Sądu II instancji jest niedopuszczalne. Aby z tej normy prawnej uczynić skuteczny zarzut kasacyjny należałoby połączyć je z innymi regulacjami stosowanymi przez organ, które zostały naruszone, bo tylko wówczas można by twierdzić, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli jego działania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (patrz: wyrok NSA z 8 grudnia 2015r., II OSK 909/14). NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (patrz: wyrok NSA z 25 listopada 2014r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem Sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (patrz wyroki NSA: z 21 stycznia 2015r., II FSK 3171/12; z 6 grudnia 2012r., II OSK 1426/11). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały skonstruowane wadliwie (patrz: wyrok NSA z 5 sierpnia 2014r., II FSK 2021/12). Skoro przepisy prawa, których naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za adekwatne wzorce kontroli – a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której była już mowa powyżej jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (patrz np. wyrok NSA z 17 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1695/13), to omawiane zarzuty, wobec ich deficytów nie mogły być uznane za skuteczne. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazane w pkt I. ppkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska Sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od przedstawionego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy także podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13). W związku z tym skarżąca niezasadnie upatruje w tym uchybieniu Sądu I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest zatem niezasadny. Niezasadne są zarzuty wskazane w pkt II. ppkt a) petitum skargi kasacyjnej. Uprawnienie Sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 - 2027. W myśl art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu. W przepisie tym przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej badanie naruszenia prawa jako kryterium oceny sądowoadministracyjnej, prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl zaś art. 72 ustawy wdrożeniowej, do procedury odwoławczej również nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. WSA dokonywał kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej oddalając skargę Spółki na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 tejże ustawy, a więc wskazane w zarzucie przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania. W efekcie powyższego pozostaje do oceny zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten nie może również zostać uwzględniony. Niezależnie od tego, że podstawą oddalenia skargi był art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są tzw. przepisami wynikowymi i ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10, z 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2387/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Aby zarzuty naruszenia tych przepisów mogły wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł lub niewłaściwie ocenił naruszenie przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie przyjął działania w sprawie za prawidłowe. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu (240 zł), który brał udział przed WSA, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 t.j).