III OSK 228/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2323/23 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2323/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o przyznanie renty w drodze wyjątku. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, zwana dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania świadczenia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 43 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udokumentowała jedynie 4 miesiące i 5 dni łącznych okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżąca udokumentowała 1 miesiąc i 5 dni okresów składkowych. Ustalono, że pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r., tj. w wieku 22 lat. Ponadto w latach 1999-2010, 2010-2013, 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko organu, że analiza akt sprawy nie wskazuje aby we wykazanych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że wskazać trzeba, iż wobec skarżącej orzeczona została - orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2020 r. - częściowa niezdolność do pracy od 2 listopada 2009 r., co do zasady nie wykluczało skarżącej z rynku pracy. Natomiast całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero od dnia 1 września 2019 r. Organ rozstrzygając sprawę poprzestał na tych ustaleniach i doszedł do przekonania o braku zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem przy orzekaniu przez Prezesa ZUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Należy przypomnieć, że za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023r., sygn. akt III OSK 348/22). Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Ze skargi, którą w imieniu skarżącej sporządzili jej rodzice wynika, iż skarżąca od wielu lat boryka się z problemami natury psychicznej, była wielokrotnie hospitalizowana, stwierdzono próby samobójcze i zachowania zagrażające jej bezpieczeństwu. Skarżąca wielokrotnie uciekała z domu, angażowana była policja i prokuratura. Skarżąca nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a jej problemy ze zdrowiem zaczęły się wiele lat przed orzeczeniem niezdolności do pracy (także częściowej). Opisane okoliczności świadczą w ocenie Sądu, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż mamy do czynienia ze zdarzeniami, które na gruncie ustawy ograniczały, utrudniały, czy wręcz udaremniały możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ tych kwestii w ogóle nie rozważył, nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, nie ocenił ich, poprzestając jedynie na ustaleniu daty powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności te powinny być rozpatrzone przez Prezesa ZUS w kontekście istnienia "szczególnych okoliczności" z art. 83 ustawy emerytalnej. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogły mieć bowiem istotny wpływ na niewypracowanie przez skarżącą świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i oceny organu administracyjnego. Prezes ZUS, z uwagi także na zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), powinien w szczególności rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem jak skarżąca (organ nawet nie ustalił jakie to schorzenie), mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia skarżącej stanowił jednak w tym przypadku szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy emerytalnej. Sąd I instancji w niniejszej sprawie podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W ocenie Sądu w kontekście powołanych faktów trzeba wyeksponować, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku stan całkowitej niezdolności do pracy ustawodawca połączył z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności, którą ocenia się na dzień wydania decyzji. Przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć, co oczywiste, różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. W sprawach takich jak rozpatrywana rzeczą organu jest zatem poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia ad casum oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS, to organ nie jest zwolniony od stosowania zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes ZUS, podejmując decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania Sądu co do konieczności dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego należytego i wszechstronnego rozważenia. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i powinno z niego jednoznacznie wynikać jakie okoliczności organ wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu, na jakich dowodach się oparł. Uzasadnienie powinno wskazywać przyczyny, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, poprzez przyjęcie, że: a) pomimo tego, iż w okresach przed 1 września 2019 r. skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) w zakresie przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca posiadała niezbędne środki utrzymania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed dniem 1 września 2019 r. tj. przed orzeczeniem u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności z powodu których skarżąca nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji miała zapewnione niezbędne środki utrzymania. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy, w związku z czym wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie oraz oświadczyła, że nie domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 emerytalnej jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Zwrócić należy uwagę, że powołany wyżej przepis nie przewiduje przesłanki "należytego zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy" czy "zaspokojenia wszelkich potrzeb". Stąd też nie znajduje tu uzasadnienia odwoływanie się do realnych potrzeb wnioskodawców lub rzeczywistych kosztów utrzymania. Nawiązywanie do owych subiektywnych przesłanek, prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów systemu ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście podkreślić należy, że Sąd I instancji całkowicie pominął odniesienie się do ostatniej przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej tj. braku "niezbędnych środków utrzymania" przez wnioskodawczynię. Sformułowanie "niezbędne środki utrzymania" należy odnieść do wysokości najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, przyjmując, iż umożliwia ono co do zasady zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania, jakie posiada wnioskodawczyni, są wystarczające do zaspokojenia jej najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawczynię środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 292/11; publ. CBOSA). Przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została bowiem w ustawie zdefiniowana. Jeżeli zatem średnia kwota przypadająca na osobę w rodzinie małoletniej przewyższa najniższe świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niepodobna przyjąć, aby nie miała ona zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie oraz co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wnioskodawczyni, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosił 2009,40 zł., czyli więcej niż wysokość najniższej emerytury, która wynosiła wówczas 1588,44 zł. Dochód ten, jak zasadnie podnosi organ, nie pozwala stwierdzić, że strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Jednocześnie nawet trudna sytuacja materialna i zdrowotna strony, nie stanowi samoistnej przesłanki uzasadniającej przyznanie omawianego świadczenia. Nie jest ono bowiem świadczeniem o charakterze odpowiadającym pomocy społecznej. Okoliczność ta oraz ustalenia wynikające z materiału dowodowego nie zostały skutecznie zakwestionowane przez wnioskodawczynię, a już samo niespełnienie tej przesłanki uniemożliwia przyznania świadczenia specjalnego. W tym kontekście zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania oraz art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, poprzez przyjęcie "w zakresie przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca posiadała niezbędne środki utrzymania". Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.