I OSK 1660/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 59/21 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 grudnia 2020 r. znak GN-V.7534.2.123.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2020 r., znak: GN-V.7534.2.123.2020, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 59/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, zastępowanego przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. przepisu: – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel nabycia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielem, pomimo iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci terenu zielonego i sieci podziemnych, którego budowa była celem nabycia, – art. 2a ust. 2 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm., dalej "u.d.p."), poprzez uznanie, że możliwy jest zwrot nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w sytuacji gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a."), w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.") poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel nabycia, 3) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu nabycia na spornej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie m.in. art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zasadniczą, merytoryczną przesłanką zastosowania omawianej instytucji jest zatem wykazanie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. To z kolei rzutuje na przedmiot prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji kwestią zasadniczą jest precyzyjne ustalenie przez organ celu wywłaszczenia, gdyż jest to punkt wyjścia do dokonywania dalszych ustaleń, tj. stwierdzenia użycia bądź nie, wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Budowa osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzny cel wywłaszczenia. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie przez dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13). Warto odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które prezentuje stanowisko wskazujące, że nie każda forma zagospodarowania nieruchomości roślinnością w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. W odniesieniu do zieleni towarzyszącej istotne jest powiązanie z innymi obiektami osiedla mieszkaniowego oraz ich przeznaczeniem. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia jest możliwe, jeżeli ich istnienie jest wynikiem zorganizowanej działalności właściciela terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy stanowiącej część osiedla mieszkaniowego (wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2072/19). Kolejno w wyroku z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16, NSA trafnie stwierdził, że nie można, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że celowi rekreacji służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, powinien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte, dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (por. wyrok NSA z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16). Przyjęcie odmiennego zapatrywania prowadziłoby do sytuacji, w której każdy wniosek o zwrot nieruchomości mógłby być neutralizowany przez urządzenie na obszarze dotychczas niezagospodarowanym w sposób przewidziany w akcie wywłaszczeniowym, pielęgnowanej w jakikolwiek sposób zieleni. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, że przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była nieruchomość, którą S.N. sprzedał Skarbowi Państwa na podstawie umowy z 28 lutego 1967 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 28 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 16 stycznia 1964 r., na powyższej nieruchomości została zlokalizowana budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego [...]. Tak oznaczony cel wywłaszczenia był niewątpliwie kategorią bardzo pojemną, jednakże w realiach niniejszej sprawy istniały dowody pozwalające stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości cel ten nie został zrealizowany. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza jednak w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek tego rodzaju infrastruktura. Na nieruchomości nie zrealizowano żadnych celów publicznych związanych z budową osiedla mieszkaniowego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się tereny zielone, które powstały w sposób zorganizowany, wskazujący na związek z realizacją celu wywłaszczenia (celu nabycia nieruchomości), a nie w sposób przypadkowy lub całkowicie bez związku z budową osiedla. Teren wnioskowanej do zwrotu działki porośnięty jest trawą i stanowi część większego ogólnodostępnego obszaru porośniętego trawą, w części skoszoną. Istnienie samej zieleni, z perspektywy celu wywłaszczenia, uznać więc trzeba za niewystarczające. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i organu I instancji, że warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń na niezabudowanej i niezagospodarowanej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ustalenia w tym zakresie potwierdza materiał dowodowy, tj. protokoły oględzin nieruchomości. Ustaleń tych nie kwestionuje również skarżąca kasacyjnie Gmina, której argumentacja sprowadza się w tym zakresie do odmiennej oceny tych ustaleń. Wprawdzie, jak wskazał Sąd I instancji, przedmiotowa nieruchomość leży w ramach osiedla [...] przy wschodniej jego granicy, ale - co podniesiono w skardze oraz w skardze kasacyjnej, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w utrzymaniu Biura Miejskiego [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sam fakt utrzymywania i konserwacji zieleni przez Gminę nie może świadczyć o zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje oraz przez kogo jest on utrzymywany. Należy w tym miejscu wskazać, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która wybudowała [...], nigdy nie uzyskała żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została przekazana we władanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, niewątpliwie przesądza o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Za nieuzasadnione również Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do trafności przyjęcia przez Sąd I instancji, że podziemna sieć infrastruktury zlokalizowanej na działce nie potwierdza jej wykorzystania na cel wywłaszczenia w części zajętej pod tę infrastrukturę. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje stanowisko zajmowane przez inne sądy administracyjne, a wskazujące, że samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, wyrok NSA z 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99). Samo istnienie infrastruktury podziemnej nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dokonał prawidłowej oceny zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w ustalonych prawidłowo okolicznościach sprawy. Kasator podnosi, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w sytuacji gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Zdaniem kasatora okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest ona położona na terenach oznaczonych symbolem KDG – tereny dróg publicznych i stanowi część pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Kasator wskazuje, że pasem drogowym według art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Innymi słowy, pas drogowy to przede wszystkim grunt znajdujący się w liniach granicznych, które go wydzieliły także w częściach niezajętych przez infrastrukturę drogową. Niewątpliwie niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SA/Gd 1206/01). Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricto w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 29/17, z 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2098/18, z 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 2820/14 czy z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20). Zauważyć należy, że w powyższej definicji pasa drogowego odwołano się do pojęcia drogi, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Zgodnie z tą definicją drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Odwołując się do ugruntowanego stanowiska judykatury, wskazującego, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, należy stwierdzić, że po pierwsze, skoro na przedmiotowej nieruchomości nie została do tej pory zbudowana ulica [...], to nie ma podstaw do twierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomość znajduje się budowla, którą można zakwalifikować jako drogę publiczną. Po drugie, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (wyroki NSA: z 10 marca 2009 r. I OSK 1289/08; z 10 grudnia 2019 r. I OSK 1228/18). Strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje się natomiast na to, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Wobec powyższego należy uznać, że nie ma podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 2a ust. 2 w związku z art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez uznanie, że możliwy jest zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku odniesienia się do niego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy z 25 maja 2023 r. o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 17 maja 2023 r. nr 316/23 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mając na uwadze, że ww. decyzja pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie NSA zwraca się bowiem uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Również wtedy, gdy sąd dopuści dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., które w swej treści odnoszą się do okoliczności (faktów) zaistniałych po wydaniu decyzji ostatecznej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.