II SA/Wa 1701/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K. (skarżący) z [...] kwietnia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję podjętą [...] marca 2023 r. znak [...] o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251), zwanej dalej ustawą emerytalną. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ wyjaśnił między innymi, że: Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z akt sprawy wynika, że do powstania całkowitej niezdolności do pracy, w wieku 50 lat, skarżący udokumentował 17 lat, 6 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej brany jest pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 79/12 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych – skarżący udokumentował 3 lata, 2 miesiące, 21 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 373/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1010/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2007 r., sygn. II SA/Wa 1056/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresach od [...].11.1994 r. do [...].06.1998 r., od [...].08.2007 r. do [...].08.2009 r., od [...].04.2013 r. do [...].03.2019 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 714/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy akt sprawy nie wynika, aby we wskazanych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych przerwach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez skarżącego inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Przerwy w ubezpieczeniu skarżący tłumaczy problemami natury psychicznej, depresją oraz chorobą alkoholową, jednak nie dołącza żadnej nowej dokumentacji medycznej. Zdaniem Prezesa ZUS samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe, bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 lipca 1967r. sygn. akt III URN 10/67, LEX nr 12133). W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem, bądź wskazać gdzie takowe organ może pozyskać. (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Wa 3936/21). Z akt sprawy wynika, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2022 r. ustalił u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od [...] grudnia 2021 r. do [...] sierpnia 2023 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, tj. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2007 r. do 2022 r.). Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS - przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1079/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 646/01, dostępny w LEX nr 121924). Organ wyjaśnił także, że uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA 3404/02, dostępny w LEX nr 142371). Pojawienie się choroby alkoholowej nie eliminuje osoby nią dotkniętej z rynku pracy.  Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że otrzymuje jedynie świadczenie uzupełniające "500+" i zasiłek pielęgnacyjny, co ledwo pozwala mu na bieżącą egzystencję i płatność za leczenie i wyżywienie. Korzysta z pomocy finansowej rodziny, w szczególności siostry. Nie zna się na prawie. Jest osobą schorowaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to jednak przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga okoliczność, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienie w niniejszej sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy emerytalnej jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że nie zostały spełnione wyżej wymienione warunki do przyznania renty w drodze wyjątku skarżącemu. Przede wszystkim, w kontrolowanej sprawie, skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie mógł on otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Z akt sprawy wynika, że do powstania całkowitej niezdolności do pracy, w wieku 50 lat, skarżący udokumentował 17 lat, 6 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentował 3 lata, 2 miesiące, 21 dni tych okresów. W okresach od [...].11.1994 r. do [...].06.1998 r., od [...].08.2007 r. do [...].08. 2009 r., od [...].04.2013 r. do [...].03.2019 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zasadnie uznał Prezes ZUS, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z nałogiem alkoholowym nie miały charakteru szczególnego. O wyjątkowości podnoszonych przez skarżącego okoliczności nie może przesądzać jego subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Zdaniem Sądu do okoliczności tych nie można zaliczyć wskazanego uzależnienia od alkoholu przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów na konsekwentne leczenie odwykowe. Wyjaśnić tu należy, że aby alkoholizm mógł zostać uznany za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą niespełnienie w trybie zwykłym wymogów uprawniających do uzyskania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wykazać należy, iż osoba dotknięta tą chorobą permanentnie z nią walczy, podejmuje nieprzerwanie próby leczenia, nawet gdy próby te są nieudane. Konieczne jest tu zatem wykazanie systematycznej walki z nałogiem, wykazanie okoliczności poddania się permanentnemu leczeniu. Tymczasem w postępowaniu przed organem tego nie wykazano. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że przyczyną przerw w ubezpieczeniu były okoliczności szczególne, na które sam zainteresowany nie miałby wpływu. Należy podkreślić, że alkoholizm, chociaż jest poważną i degradującą człowieka chorobą, nie powoduje, że każda osoba nadużywająca alkoholu i od niego uzależniona staje się niezdolna do pracy już w chwili powstania uzależnienia. Nie zwalnia także osoby uzależnionej od odpowiedzialności za własne czyny i nie usprawiedliwia aspołecznych i szkodliwych zachowań ani też nie uzasadnia chronienia jej przed ich ewentualnymi konsekwencjami. Brak jest zatem obiektywnych przesłanek uzasadniających twierdzenie, że niemożność uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie była okolicznością niezawinioną przez skarżącego. Stanowisko strony skarżącej, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, jest więc jedynie jego subiektywną oceną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS prawidłowo dokonał również oceny sytuacji materialnej skarżącego na dzień wydania swojej decyzji, na podstawie przedstawionych dokumentów. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ciężar dowodu w tym zakresie, podobnie jak przy wykazaniu szczególnych okoliczności, z powodu których nie zostały spełnione przez skarżącego warunki ustawowe do uzyskania świadczenia, spoczywał nie tylko na organie, ale również na samej stronie skarżącej. Sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nawet tych usprawiedliwionych jego poważnym schorzeniem, czy też innymi przyczynami. Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2022 r. ustalił u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od [...] grudnia 2021 r. do [...] sierpnia 2023 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, tj. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2007 r. do 2022 r.), wobec powyższego należy uznać, że wcześniej całkowita niezdolność do pracy nie zaistniała. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.