III OSK 5747/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. sp.k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 546/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2020 r. nr SKO/OS-414/49/2020 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 546/20 oddalił skargę Z. sp. z o.o. sp.k. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2020 r. nr SKO/OS-414/49/2020 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. nr SKO/OS-414/49/2020, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Z. sp. z o.o. sp.k. w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 lipca 2020 r. nr GOS.6233.11.2019.XVI o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 marca 2015 r. nr OŚR.6233.7.2015.YII, zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. [...] w [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. nie budzi obecnie wątpliwości, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej w skrócie "p.u.s.a."), poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji, sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, powinien wydać wyrok uwzględniający skargę, podzielając podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności złożonego przez stronę zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu wpisu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, znajdujące oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16; 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; publ. CBOSA). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za przedstawioną interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.