II OZ 780/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Małopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 913/24 umarzające postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 5 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 913/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski wniósł do WSA w Krakowie skargę na w/w uchwałę Rady Gminy [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa [...] – obszar "[...]". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c w zakresie słów: "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" oraz o zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, że działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) uwzględnił w całości skargę Wojewody Małopolskiego. Do odpowiedzi na skargę została załączona uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2024 r., którą uwzględniając w całości skargę Wojewody Małopolskiego stwierdzono nieważność § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c uchwały z 26 kwietnia 2023 r. nr LXIV/560/2023 w zakresie słów: "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, bowiem na skutek stwierdzenia przez Radę Gminy [...] nieważności § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c uchwały z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w zakresie słów: "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków", w postępowaniu autokontrolnym organu, brak jest przedmiotu zaskarżenia, a tym samym przedmiotu kontroli sądowej. W związku z uwzględnieniem żądania skarżącego Wojewody przez organ, sąd wojewódzki umorzył postępowanie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 54 § 3 Ppsa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Powyższemu postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa: - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. art. 54 § 3 Ppsa, w zw. z art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024, poz. 1130, Upzp) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniała możliwość umorzenia postępowania sądowego ze względu na jego bezprzedmiotowość wobec stwierdzenia nieważności przez Radę Gminy [...] zaskarżonych "zapisów" uchwały w postępowaniu autokontrolnym organu, podczas gdy przywołany przepis art. 54 § 3 Ppsa takiej możliwości nie dopuszcza, zwłaszcza w przypadku uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na przepis szczególny regulujący tę kwestię; - art. 141 § 4, art. 134 Ppsa w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 609 ze zm., Usg) poprzez nieustalenie stanu faktycznego i braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, i oparciu rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniu, że Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa [...] – obszar "[...]", która to uchwała stanowiła podstawę do umorzenia postępowania sądowego zaskarżonym postanowieniem i braku ustalenia, że rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego z 2 sierpnia 2024 r. znak [...] (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z [...] sierpnia 2024 r., poz. [...]) stwierdzono nieważność tejże uchwały w całości, przez co wstrzymano jej wykonalność, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda uważa, że uchwalony przez radę gminy plan miejscowy może być przez ten organ zmieniony lub uchylony, ale tylko zgodnie z brzmieniem art. 27 Upzp. Zdaniem żalącego się Wojewody, przepisy Upzp nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę gminy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej Radzie Gminy [...] nie przysługiwała kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, wyłączona jest zatem możliwość skorzystania przez ten organ z instytucji samokontroli. W odpowiedzi Rady Gminy [...] na zażalenie Wojewody wniesiono o jego nieuwzględnienie i oddalenie w całości. Rada Gminy [...], stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały miała na celu usunąć spór, uwzględniając wyłącznie w całości i precyzyjnie żądanie organu nadzoru (dotyczące określonych jednostek redakcyjnych uchwały) uznając, że nie ma potrzeby dodatkowego angażowania autorytetu sądu, w sytuacji kiedy to skarga o analogicznej treści, dot. fragmentu uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w jego granicach administracyjnych była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Krakowie, który o jej zasadności orzekł wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 778/22 (LEX nr 3399694). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w powołanym w zażaleniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r. II OSK 2630/17, że "sporna, w doktrynie i w orzecznictwie, jest kwestia prawnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 Ppsa zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 Ppsa, uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności". W przedmiotowej sprawie na gruncie Usg oraz Upzp rada gminy była właściwa w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie zmiany lub uchylenia uchwały w tej sprawie, nie mogła jednak uwzględnić skargi Wojewody Małopolskiego na tę uchwałę, gdyż Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie. Uwzględnienie tej skargi wymagałoby zatem stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części, jednak brak przepisu wyposażającego radę gminy w uprawnienia w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 Ppsa - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 1379/13, LEX nr LEX nr 1766153). Nie jest zatem możliwe spełnienie podstawowej funkcji autokontroli, tj. uwzględnienia skargi w całości, bo wymagałoby to wykroczenia poza zakres jej właściwości. To nie żądanie zawarte w skardze będzie bowiem określało zakres uprawnień autokontrolnych organu, ale zakres właściwości danego organu w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej będzie wyznaczał możliwość jego działania w ramach autokontroli. Jeżeli więc uznać, że instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 Ppsa nie jest samodzielna, to oznacza to, iż rada gminy w jej ramach dysponuje tylko tymi uprawnieniami, które są określone w przepisach ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym) oraz ewentualnie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to jednocześnie, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały (por. Barbara Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, ST 2015/9/83-92). Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone przez sędzię NSA M. Masternak-Kubiak w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 (LEX nr 1657777), zgodnie z którym, kompetencja do tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady (art. 18 ust. 2 Usg). W tym zdaniu odrębnym zasadnie wskazano, że przepisy Usg przyznają uprawnienie do stwierdzania nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, którymi stosownie do treści art. 86 Usg są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa, a ustawodawca uznał stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego za podstawowy środek nadzoru (art. 91 Usg). Uznanie, że organom gminy przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał oznaczałoby, że organy gminy mogą zastępować sąd administracyjny w wykonywaniu swoich uprawnień w orzekaniu w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 18.11.2014 r., II OSK 2377/14, WSA w Kielcach z 22.06.2022 r., II SA/Ke 242/22, WSA we Wrocławiu z 30.03.2016 r., III SA/Wr 81/16, WSA w Gliwicach z 2.04.2014 r., I SA/Gl 18/14, WSA w Łodzi z 5.03.2013 r., II SA/Łd 1069/12 wszystkie dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Wykładnia systemowa i funkcjonalna Ppsa oraz Usg, które regulują zasady i tryb postępowania nadzorczego pozwala stwierdzić, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi. Trafnie podkreśla się w judykaturze, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2018 r., II SA/Po 784/18, LEX nr 2589905). Jak słusznie podnosi Wojewoda Małopolski w złożonym zażaleniu, rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze jest nieprawomocne występuje skutek wstrzymania wykonalności uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 92 ust. 1 Usg stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego stanowi gwarancję skuteczności nadzoru. Stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe rację ma Wojewoda, że również z tego powodu uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2024 r. w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa [...] - obszar "[...]" nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, uznać należy, że sąd pierwszej instancji błędnie umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 54 § 3 tej ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.