II SA/Ke 242/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/258/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w gminie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Lipniku podjęła w dniu 26 stycznia 2022 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej u.s.g., uchwałę Nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 roku zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lipnik. W § 3 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy, domagając się na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a., polegającym na skorzystaniu z przewidzianej w ww. przepisie możliwości działania organu w ramach tzw. autokontroli i uwzględnieniu skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę nr VI/43/2015 Rady Gminy w Lipniku z dnia 31 marca 2015 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik - w zakresie swojej właściwości lecz z przekroczeniem zakreślonego w ustawie terminu - tj. po upływie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, co powodowało, iż jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 17 grudnia 2021 r. uchwały Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 roku, Rada Gminy w Lipniku w dniu 26 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia jej nieważności w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Przyjmuje się, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki warunkujące możliwość działania organu w ramach autokontroli: działanie w zakresie swojej właściwości oraz zachowanie ustawowego terminu do jej podjęcia tj. 30 dni od dnia otrzymania skargi. Zdaniem skarżącego, druga z wymienionych wyżej przesłanek nie została spełniona, albowiem zaskarżona niniejszą skargą uchwała Nr XXXIV/258/2022 Rady Gminy w Lipniku została podjęta 26 stycznia 2022 r., gdy tymczasem skargę na uchwałę Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 roku Prokurator Okręgowy wniósł 17 grudnia 2021 r. Działanie Rady Gminy nastąpiło więc z istotnym naruszeniem prawa. Po upływie bowiem zakreślonego w cyt. przepisie trzydziestodniowego terminu, działanie Rady Gminy w ramach autokontroli było nieuprawnione, a jedynym podmiotem uprawnionym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli potwierdza orzecznictwo – por. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III Kr 1027/17. Sąd przyjął, że art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienie skargi. Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia sprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz przedmiotem zaskarżenia. Powyższe argumenty, zdaniem organu przemawiają za przyjęciem stanowiska, że rada gminy działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. może w ramach autokontroli stwierdzić nieważność własnej uchwały i wyeliminować ją ze skutkiem ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 137). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie trzeba wskazać, że zaskarżoną uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy zaliczyć również do aktów o takim charakterze. Dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy, jest kierowana do nieograniczonego kręgu adresatów i posiada abstrakcyjny charakter. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jest przedmiotem przeciwstawnych poglądów. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Według jednego stanowiska, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 18.11.2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14). W odmiennym stanowisku, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, podnosi się, że norma z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być traktowana jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy, umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy do ustanowienia norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia. Po drugie, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. upoważnia organ do skorzystania z uprawnień autorewizyjnych tylko "w zakresie swojej właściwości" (por. H. Knysiak-Sudyka i M. Romańska [w:] T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. IV, WK 2016, t. 27 do art. 54 p.p.s.a. wraz z przywołanym tam orzecznictwem). W Konstytucji ani w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienia do autokontroli. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, natomiast ust. 2 cyt. przepisu określa katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Pogląd, zgodnie z którym, kompetencja do tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady (art. 18 ust. 2 u.s.g.), wyrażony w zdaniu odrębnym M. Masternak-Kubiak do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2377/14 wraz z przedstawioną w nim argumentacją, w pełni akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W zdaniu odrębnym zasadnie wskazano, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzania nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, którymi stosownie do treści art. 86 u.s.g. są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Ustawodawca uznał stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego za podstawowy środek nadzoru (art. 91 u.s.g.). Uznanie, że organom gminy przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał oznaczałoby, że organy gminy mogą zastępować sąd administracyjny w wykonywaniu swoich uprawnień w orzekaniu w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 18.11.2014 r., II OSK 2377/14, WSA we Wrocławiu z 30.03.2016 r., III SA/Wr 81/16, WSA w Gliwicach z 2.04.2014 r., I SA/Gl 18/14, WSA w Łodzi z 5.03.2013 r., II SA/Łd 1069/12 wszystkie dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Wykładnia systemowa i funkcjonalna ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, które regulują zasady i tryb postępowania nadzorczego pozwala stwierdzić, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.07.2016 r., II SA/Go 405/16). Trafnie podkreśla się w judykaturze, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru (wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2018 r., II SA/Po 784/18). Po trzecie, za przyjęciem, że rada gminy nie może stosować instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. przemawia użyty w tym przepisie zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości". Uwzględnienie skargi w całości jest warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, a więc uznania za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, iż organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Zwrot ten oznacza, że organ stosuje zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. Realizując cel autokontroli, którym jest uwzględnienie skargi w całości, organ ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i wydać nową. Zatem samo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie realizuje celu jaki na gruncie art. 54 § 3 p.p.s.a. określił ustawodawca. Ponadto, z regulacji zawartej w zdaniu trzecim powołanego przepisu wynika, że uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, są to niezbędne elementy rozstrzygnięcia, a ich brak skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia. Powyższe uchybienie stanowi przy tym samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2014r., sygn. I OSK 1379/13, z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. II GSK 425/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II SA/Bk 110/12, z dnia 30 lipca 2013r., sygn. II SA/Bk 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013r., sygn. II SA/Sz 1043/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. II SA/Gl 955/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r., sygn. II SA/Kr 934/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Wa 225/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Gd 229/17). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13). Nie jest zatem możliwe spełnienie podstawowej funkcji autokontroli tj. uwzględnienia skargi w całości. Na tle powyższych rozważań, Sąd nie neguje uprawnienia rady gminy do zmiany lub uchylenia własnej uchwały, których jednakże nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, co oznacza, że nie mamy do czynienia z autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. W rezultacie, podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z uchybieniem 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. – choć de facto uchybienie to istotnie miało miejsce – nie miała dla sprawy rozstrzygającego znaczenia skoro w ocenie Sądu w ogóle nie można przyjąć, że rada gminy posiada kompetencję do uwzględnienia skargi w trybie tego przepisu. Działając w ramach art. 54 § 3 p.p.s.a. Rada Gminy w Lipniku podejmując zaskarżoną uchwałę istotnie naruszyła prawo, w związku z czym należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..