II GZ 405/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 3120/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 30 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 3120/24 odmówił R. w D. (I.) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] czerwca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Sąd rozstrzygał w następującym stanie sprawy: R. w D. (dalej jako: skarżąca, spółka) wniosła skargę do WSA, w której został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję wniosła również o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że poza karą będącą przedmiotem niniejszego postępowania, wydano wobec niej również 35 innych decyzji nakładających karę pieniężną w łącznej wysokości 648 000 zł, co stanowi dlań znaczącą kwotę. Kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Na dzień sporządzenia skargi organ nałożył na spółkę 176 kar pieniężnych na łączną kwotę 3.258.000 zł. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na status spółki prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia skarżonej decyzji może prowadzić do zaistnienia po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej jej kwoty. Skarżąca wskazała ponadto, że o zasadności przyznania ochrony tymczasowej świadczy również toczenie się innych postępowań administracyjnych w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (Dz. Urz. UE L z 2016 r., Nr 119, str. 132), których wysokość szacunkowo dla całej branży lotniczej ma wynosić 3.600.000.000 zł. Dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej do stanu pierwotnego. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania jaka jest sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby dla niej konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu. Strona pozbawiła w ten sposób Sąd możliwości oceny spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA uznał, że nie jest w stanie zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazuje skarżąca, jest kwotą istotną w stosunku do jej sytuacji majątkowej, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał także przywoływanie kar nałożonych w ramach innych postępowań administracyjnych, wskazując szacunkową wysokość dla całej branży lotniczej, bowiem zasadność wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. Powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej uniemożliwiła ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA zauważył również, że kwota kary 18 000 zł nie powinna być znaczną szkodą dla skarżącej, międzynarodowego przewoźnika lotniczego. Wskazał ponadto, że zasadność nałożenia kary pieniężnej, będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, tym samym zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotycząca konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na skarżącą bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również w oparciu o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej; 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie innych toczących się postępowań; 4) art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonujący wskazywać konkretną zależność między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GZ 358/24; cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób niepełny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie ochrony tymczasowej, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonej decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GZ 358/24). Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków; ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z: 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie skarżącej z uwzględnieniem tych przepisów, uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji nie naruszało prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca we wniosku nie przytoczyła okoliczności, które stanowiłyby podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżącą nie przedstawiła we wniosku swojej sytuacji finansowej, w związku z nałożoną na nią karą administracyjną. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że bez wykazania okoliczności uprawniających do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., nie mógł ocenić, czy zapłata nałożonej kary spowoduje trudne do odwrócenia skutki albo znaczną szkodę dla skarżącej. Twierdzenia skarżącej zawarte w zażaleniu są zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z tym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). Nie miała również racji skarżąca, że Sąd pierwszej instancji powinien był ją wezwać do uzupełnienia dokumentów przedstawiających jej sytuację majątkową. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że brak należytego wykazania (udokumentowania) przez wnioskodawcę przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu przed rozpoznaniem wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 maja 2016 r., sygn. akt I GZ 339/16 oraz I GZ 340/16; 19 lipca 2016 r., sygn. akt I GZ 418/16 i I GZ 417/16; 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GZ 240/19; 17 września 2019 r., sygn. akt I GZ 297/19; 26 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 148/23). W tym stanie rzeczy NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu pierwszej instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji. NSA uznał, że zażalenie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ nie zawierało takich argumentów, które podważałyby zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.