III OSK 1697/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 14/23 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 października 2022 r., nr SKO.Oś/4170/156/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 6 października 2022 r., nr SKO.Oś/4170/156/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w wyniku jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że spółka wobec niezłożenia w terminie wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 2018 r., o których mowa w ust. 1, doprowadziła do wygaśnięcia przysługującego jej dotychczas zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji, wydając swe rozstrzygnięcia naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 93 ze zm.), poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w sposób niewszechstronny i niecałościowy, skutkiem czego błędnie ustalono, że odpady znajdujące się na terenie spółki, mają charakter odpadów niebezpiecznych w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt I SAB/Kr 46/23, w szczególności treści wyroku z 6 kwietnia 2023 r. i jego uzasadnienia na okoliczność treści tych dokumentów w kontekście dopuszczenia się przez Starostę [...] bezczynności w procesie rozpatrzenia wniosku skarżącej zmierzającego do zmiany posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynikającego z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Spółka oświadczyła również, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Spółka podkreśliła, że kwestionuje stanowisko WSA, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie wystąpiła opisana w art. 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 2018 r. o zmianie ustawy odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592; dalej: ustawa nowelizująca), gdyż spółka wobec niezłożenia wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, doprowadziła do wygaśnięcia przysługującego jej dotychczas zezwolenia na przetwarzanie opadów. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w ustawowym terminie wynikającym z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. w dniu 20 lutego 2020 r., złożyła do Starostwa Powiatowego w O. kompletny wniosek, zmierzający do zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie wynikającym z treści ww. nowelizacji ustawy o odpadach. Podkreślono, że skarżąca we wniosku określiła całkowitą pojemność instalacji obiektu budowlanego na 200.000 Mg, wartość ta nie była korygowana i pozostawała bez zmian na całym etapie postępowania od momentu złożenia wniosku inicjującego sprawę. Zatem od samego początku postępowania, Starosta [...], z uwagi na wskazaną przez spółkę we wniosku pojemność instalacji obiektu budowlanego (200.000 Mg) nie był właściwy rzeczowo do jego rozpatrzenia, gdyż leżało to w kompetencji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie. To, że Starosta dopiero w piśmie z 7 sierpnia 2021 r., znak: WOŚ.6233.23.2018, dostrzegł swoją niewłaściwość w sprawie, zdaniem skarżącej nie może prowadzić do uznania za ważne i skuteczne czynności powziętych przez Starostę po złożeniu wniosku przez spółkę. Wszelkie czynności podjęte przez Starostę w ramach przedmiotowego postępowania, były czynnościami nieskutecznymi z prawnego punktu widzenia. Zdaniem spółki Starosta informując ją w treści pisma z 7 stycznia 2021 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a to z uwagi na rzekome niedochowanie 30-dniowego terminu do uzupełnienia wniosku, nie miał podstaw prawnych do podjęcia tej czynności. Jedynym obowiązkiem Starosty w sprawie było przekazanie wniosku skarżącej wedle właściwości, Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie, do czego Starosta był zobligowany na podstawie treści art. 65 § 1 k.p.a. Starosta tego obowiązku nie dopełnił, dopuszczając się w przedmiotowej kwestii bezczynności, co jednoznacznie zostało wykazane w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. I SAB/Kr 46/23, gdzie stwierdzono, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przy tym zobowiązano Starostę [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W tym stanie rzeczy w ocenie spółki ustalenie WSA, zgodnie z którym spółka, wobec niezłożenia wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, doprowadziła do wygaśnięcia przysługującego jej dotychczas zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jest ustaleniem błędnym. Spółka wciąż oczekuje na rozpatrzenie jej wniosku przez właściwy do tego organ, co wskutek bezczynności Starosty [...], nie może się ziścić. Do czasu rozpatrzenia wniosku spółki przez właściwy organ, posiadane przez spółkę zezwolenie (na przetwarzanie odpadów) pozostaje w mocy. Wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sprawie nie zaszła sytuacja, o której mowa w art. 14 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. Niemożność wydania decyzji zmieniającej, o której mowa w tym przepisie spowodowana była wyłącznie bezczynnością Starosty, a nie rzekomymi brakami formalnymi wniosku złożonego przez skarżącą spółkę, których to braków spółka nie byłaby w stanie uzupełnić, wobec błędnie sformułowanego wezwania do uzupełnienia braków, co wprost wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. I SAB/Kr 46/23. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nietrafione są również uwagi WSA, zarzucające spółce swoistą niefrasobliwość w doprowadzeniu do wygaśnięcia wydanych jej uprzednio zezwoleń, gdyż taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Spółka, jak to już wyżej podkreślono, złożyła kompletny wniosek na podstawie art. 14 ust. 1 www. ustawy i do chwili obecnej nie może doczekać się jego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy przysługujące jej dotychczas zezwolenie na przetwarzanie odpadów pozostaje w mocy. Reasumując podkreślono, że decyzja Starosty [...] z 5 października 2017 r., znak: WOŚ.6233.51.2017, zmieniona na mocy decyzji z 14 marca 2018 r., znak: WOŚ.6233.10.2018, zezwalająca spółce na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacją, w tym odpadów o kodzie 01 04 12, wymienionych w treści sentencji zaskarżonej decyzji, wciąż obowiązuje, aż do 2027 roku. Wbrew ustaleniom i twierdzeniom WSA, spółka nie doprowadziła do wygaśnięcia przysługującego jej dotychczas zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Spółka wciąż bowiem oczekuje na rozpatrzenie przez właściwy organ, jej wniosku z 20 lutego 2020 r. o zmianę posiadanej decyzji, co - wobec bezczynności Starosty [...] w przedmiotowej kwestii (której organ ten dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa) - nie może dojść do skutku. Jednoznacznym potwierdzeniem takie stanowiska skarżącej jest treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. I SAB/Kr 46/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało ocenić jako nieuprawnione. Jako oparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592; dalej: ustawa nowelizująca). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni powyższego przepisu uznał, że złożenie wniosku w trybie ustawy nowelizującej, który nie spełniał wymagań, o jakich mowa w art. 14 ust. 1 i 2, uniemożliwiało wydanie decyzji zmieniającej, o której mowa w art. 14 ust. 7 ustawy nowelizującej, a sytuacji takiej, zdaniem Sądu I instancji, nie można utożsamiać z nierozpoznaniem wniosku. Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego samo złożenie wniosku, w opisanym powyżej trybie, nie uprawniało wnioskodawcy do prowadzenia działalności związanej z odpadami, lecz wyłącznie uruchamiało procedurę, która mogła doprowadzić do wydania nowej decyzji lub do wygaśnięcia dotychczasowego zezwolenia. Przedstawione powyżej stanowisko Sądu I instancji jako całkowicie błędne nie zasługiwało na aprobatę. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku informacje i dane, które zostały wskazane w pkt 1-3 cytowanego przepisu. Natomiast, w myśl art. 14 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że w przypadku wniesienia obarczonego brakami formalnymi wniosku o zmianę posiadanej decyzji, dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia, w oparciu o art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej. Z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej jednoznacznie wynika, że niezłożenie przez posiadacza odpadów wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, powoduje wygaśnięcie dotychczasowego zezwolenia. Żaden z przepisów ustawy nowelizującej nie wyłącza jednak stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że okoliczność, iż organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania, nie ma znaczenia dla określenia terminu w jakim podanie zostało wniesione. Jeżeli brak podania zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex 2021, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/ 13). Twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że złożenie wniosku w trybie art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, który nie spełnia ustawowych przesłanek skutkowało wygaśnięciem wydanego uprzednio zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest błędne i nie posiada umocowania w przepisach prawa. Zwrócić jednak należy uwagę, że podstawą uznania przez organ wygaśnięcia pozwolenia na przetwarzanie odpadów przez skarżącą kasacyjnie nie były braki formalne wniosku, jak akcentował to Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz pozostawienie wniosku przez Starostę [...] bez rozpoznania w dniu 7 stycznia 2021 r. To ta okoliczność stanowiła podstawę ustalenia dla organów o wygaśnięciu, w dacie wydawania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji o usunięciu odpadów, decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też uzupełniać, konkretyzować, uściślać lub interpretować niejasno sformułowane zarzuty kasacyjne, czy też nadawać im inne znaczenie niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawiać jakiekolwiek hipotezy i snuć domysły w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywać tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego - wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). O ile zasadnym było uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej, to niemożliwym było rozpoznanie sprawy w całym zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie co prawda wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 46/23 (błędnie wskazanej jako sygnatura akt I SAB/Kr 46/23), w którym stwierdzono, że nie doszło w sprawie do skutecznego pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a w konsekwencji, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże w związku z powyższym dowodem nie zgłoszono innych zarzutów skargi kasacyjnej, które umożliwiałyby ewentualną ocenę wpływu treści tego rozstrzygnięcia na wynik sprawy. Jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem wbrew temu zarzutowi organ nie uznał odpadu o kodzie 01 04 12 jako odpadu niebezpiecznego (art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach), lecz organ I instancji stwierdził, że zawartość amoniaku świadczy o właściwościach niebezpiecznych. Kwalifikacja tego odpadu jako niebezpiecznego została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co nie znajdowało potwierdzenia w decyzjach organów administracji. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.