II SA/Rz 1555/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 102/23 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie I. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywnę w wysokości 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych); II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 102/23 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "A" sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych). IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "A" kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "A." (dalej: "Stowarzyszenie") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. II SAB/Rz 102/23. Jednocześnie strona zwróciła się o wymierzenie organowi grzywny, o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., II SAB/Rz 102/23 Kolegium zostało zobowiązane do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 2 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia organ otrzymał 29 lutego 2024 r., zatem 14-dniowy termin upływał 14 marca 2024 r. Kolegium nie zastosowało się do wyroku i nie rozpatrzyło wniosku Stowarzyszenia dotyczącego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy W tej sytuacji strona skierowała do SKO pisemne wezwanie do wykonania wyroku i załatwienia sprawy. Żądając przyznania sumy pieniężnej Stowarzyszenie wyjaśniło, że łączna bezczynność Kolegium (sama faza wszczęcia postępowania) w wykonaniu wyroku wynosi 1 rok i 4 miesiące (stan na 2.04.2024 r.). Rażąca opieszałość Kolegium w wydaniu postanowień o wszczęciu lub odmowie wszczęcia stosownych postępowań nieważnościowych może wywołać negatywne konsekwencje. Przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej będzie środkiem dyscyplinującym, mającym zmusić organ do działania zgodnego z prawem. W kwestii wniosku o wymierzenie organowi grzywny strona podała, że nie można w nieskończoność powoływać się na te same okoliczności mogące mieć wpływ na jej wysokość. Zaniechanie organu, tj. nieodniesienie się w przepisanej formie do kwestii samego wszczęcia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych przez 16 miesięcy od złożenia żądania, godzi w powagę organu administracji publicznej jakim jest SKO w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że stosowne rozstrzygnięcie sprawy zapadło w postanowieniu z 20 listopada 2024 r. nr SKO.415/104/2024, które dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą wniesienia skargi Stowarzyszenia "A." jest art. 154 § 1 P.p.s.a. Stanowi on, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie wydany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrok z dnia 6 grudnia 2023 r., II SAB/Rz 102/23 stwierdzający bezczynność SKO w Rzeszowie i zobowiązujący do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku orz przyznający na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Wyrok ten uprawomocnił się 20 lutego 2024 r., a akta administracyjne sprawy zostały zwrócone SKO w Rzeszowie w dniu 29 lutego 2024 r. Okoliczności te Sąd ujawnił przeprowadzając dowód z akt sprawy o sygn. II SAB/Rz 102/23. Wezwanie do wykonania ww. wyroku skierowane zostało przez skarżące Stowarzyszenie do organu w dniu 28 marca 2024 r., a więc po przekazaniu organowi odpisu orzeczenia Sądu wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt sprawy. W tej sytuacji warunek formalny do wniesienia skargi został spełniony. Przekazane przez Kolegium akta administracyjne sprawy potwierdzają zarzuty skargi co do niewykonania wyroku II SAB/Rz 102/23. Jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie tej okoliczności następuje jednak zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 21.03.2023 r., III SA/Wr 746/22 ). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (por. L. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Ustalając fakt przekroczenia terminu, sąd powinien mieć natomiast na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., I OSK 1529/07, , wyrok NSA z 12.03.2015 r., I OSK 1807/14, postanowienie NSA z 13.05.2016 r., I OSK 2706/15., wyrok WSA w Rzeszowie z 16.04.2024 r., II SA/Rz 1913/23). W rozpoznawanej sprawie przed przesłaniem akt administracyjnych Sądowi, ale na długo po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi, Kolegium w dniu 20 listopada 2024 r. wydało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tą datą ustała więc bezczynność organu. W tym miejscu należy podkreślić, że w razie uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku, nałożenie na organ grzywny jest obligatoryjne, zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. Przepis ten poza funkcją dyscyplinującą ma jednak również charakter restrykcyjny. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Sąd może natomiast miarkować wysokość grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (postanowienie NSA z dnia 20.06.2008 r., I OZ 449/08, postanowienie NSA z dnia 14.09.2010 r., I OZ 675/10, wyrok NSA z dnia 1.10.2010 r., I OSK 1166/10, postanowienie NSA z dnia 27.09.2011 r., I OZ 719/11). Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o takim charakterze naruszenia można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyrok NSA z: 6.02.2020 r., I OSK 3918/18, wyrok WSA w Krakowie z 17.02.2022 r., II SAB/Kr 242/21). Jak wskazuje NSA w wyroku z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie przekroczenie wyznaczonego w wyroku II SAB/Rz 102/23 terminu załatwienia sprawy było znaczne i niewytłumaczalne. Istotne jest również to, że organu nie zmobilizował do działania fakt, że WSA w Rzeszowie już raz ukarał go grzywną w wysokości 500 zł za bezczynność w rozpoznaniu tego samego wniosku. Ponadto samo przekazanie Sądowi skargi na niewykonanie wyroku odbyło się z dużym i niczym niewyjaśnionym opóźnieniem (skarga Stowarzyszenia wpłynęła do organu 10.04.2024 r., Kolegium przekazało ją Sadowi pismem z 28.11.2024 r.). Wszystkie te okoliczności Sąd wziął pod uwagę miarkując wysokość grzywny. Miał przy tym na uwadze, że art. 154 § 6 P.p.s.a. określa jedynie górną granicę grzywny – jako wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest natomiast konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności wskaźnika, o którym mowa w ww. przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.05.2011 r., II SA/Łd 218/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22.12.2011 r., II SA/Go 763/11). Z tych względów Sąd wymierzył grzywnę na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. w wysokości 1500 zł. Biorąc też pod uwagę zaprezentowane powyżej okoliczności Sąd uznał, że zasadnym jest przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia, zgodnie z jego wnioskiem i podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. przyznał taka sumę w wysokości 1500 zł. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a , uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.