II SA/Bd 947/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rypinie na uchwałę Rady Gminy w Wąpielsku z dnia 21 grudnia 2021 r. nr XXXV.218.2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Rypinie pismem z 29 czerwca 2023 r. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Wąpielsk z dnia 21 grudnia 2021 roku nr XXV.218.2021 w sprawie ustalenia diet dla radnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 506 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 , art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1461 ze zm.) przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo, iż jest ona aktem prawa miejscowego, przez co uchwala nie wywołuje skutków prawnych w niej określonej. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał argumentację na rzecz tezy, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego, dla którego wejścia w życie konieczne jest opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wąpielsk, działający w reprezentacji Rady Gminy Wąpielsk, wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że uchwała w sprawie diet nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ponieważ za taki akt można byłoby uznać jedynie uchwałę nakładającą na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem uchwała ustalająca diety dla radnych, nie posiada cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie przyznaje ona uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Jest aktem prawnym skierowanym jedynie do skonkretyzowanych adresatów pełniących funkcje radnych. Uchwała tego typu, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty i nie jest aktem prawa miejscowego. Wójt wskazał, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych gdzie publikowanie w Wojewódzkich Dziennikach Urzędowych uchwał ustalających diety dla radnych i uzależnianie wejścia w życie uchwały od tej publikacji, uznawane było za błąd skutkujący stwierdzeniem nieważności uchwały (por. rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2016 r., nr KW-I.4131.1.192.2016.15 a także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z 2021 r., poz. 1079), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lutego 2023 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2013 r., poz. 1109). Identyczny pogląd został również zaprezentowany w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GI 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. II SA/Op 351/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 292/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Taki sam charakter tj. aktu prawa miejscowego, ma podejmowana na podstawie art. 37b u.s.g. uchwała w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bd 399/23 i wskazane tam aktualne orzecznictwo). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję (radnego lub sołtysa). Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.