II GSK 2313/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1587/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 października 2020 r. nr SKO.K/41.3/717/2020/13086/EŚ w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1587/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 października 2020 r. nr SKO.K/41.3/717/2020/13086/EŚ w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 28 września 2020 r. nr SK.5430.5.1315.2020.HK; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił K. S., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 października 2020 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 28 września 2020 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie art. 174 § 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2016 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE 2006 L 403/18) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji w sytuacji, kiedy Skarżący nie ma miejsca zamieszkania w Polsce, - naruszenie art. 174 § 2 p.p.s.a., art. 39 i następnych k.p.a. w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji kiedy strona nie ma miejsca pracy pod adresem, gdzie próbuje się jej dostarczać korespondencję. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B nr C [...], wydanego przez Berlin Bundeshauptstadt, w związku z orzeczonym przez Sąd Rejonowy w Gliwicach zakazem prowadzenia pojazdów na okres 2 lat stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 28 września 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że stan faktyczny stanowiący podstawę ich wydania nie był jednoznaczny – a co za tym idzie miarodajny – w zakresie odnoszącym się do ustalenia miejsca zamieszkania adresata tychże decyzji, co wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie pozostawało bez wpływu na kwestię o zasadniczym znaczeniu. Mianowicie na kwestię organu właściwego do załatwienia rozpatrywanej sprawy, która jest determinowana właśnie miejscem zamieszkania posiadacza prawa jazdy, i którego ustalenie umożliwi dopiero prawidłowe wykonanie prawomocnego wyroku sądu powszechnego, co w sytuacji ustalenia zamieszkiwania strony za granicą powinno nastąpić przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 14 ust. 2c ustawy o kierujących pojazdami, a co za tym idzie wynikających również z art. 105 § 1 k.p.a., zaś w sytuacji ustalenia zamieszkiwania strony na terytorium RP powinno uwzględniać – niezależenie od wymogu przestrzegania przepisów o doręczeniach – regulację zawartą w art. 97 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2b – 2d ustawy o kierujących pojazdami. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy 2006/126/WE "[...] poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Organów I i II instancji w sytuacji kiedy skarżący nie ma miejsca zamieszkania w Polsce" (tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej). Stawianej na jego gruncie tezy, w świetle której wadliwość zaskarżonego wyroku miałaby wynikać z braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią mocy decyzji organu I instancji, strona skarżąca nie dość bowiem, że w żaden sposób nie rozwija, to również – jeżeli nie przede wszystkim – nie odnosi do żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Wobec deficytów konstrukcji oraz uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego trzeba więc stwierdzić, że nie jest on w ogóle zrozumiały, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie jest również zrozumiałe stanowisko strony skarżącej odnośnie do zaktualizowania się przesłanek stwierdzenia nieważności wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji zwłaszcza, że strona nie wyjaśnia, ani też nie wskazuje, o którą z przesłanek nieważności miałoby chodzić, a w konsekwencji na jakiej podstawie miałoby nastąpić stwierdzenie nieważności tychże decyzji. Stanowisko strony skarżącej oraz formułowane na jego gruncie oczekiwania – w odpowiedzi na które (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) należałoby również wyjaśnić, że wobec logiki sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej (zob. art. 133 p.p.s.a.) sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji, zaś celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05) – są tym bardziej niezrozumiałe, gdy zestawić je ze stanowiskiem Sądu I instancji, z którego wynika – co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest zasady zarzut naruszenia "[...] art. 39 i następnych k.p.a. w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji kiedy strona nie ma miejsca pracy pod adresem, gdzie próbuje się jej dostarczać korespondencję" (tiret drugie petitum skargi kasacyjnej) – że stan faktyczny stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie był jednoznaczny w zakresie odnoszącym się do ustalenia miejsca zamieszkania adresata tychże decyzji, co wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy stawiało kwestię organu właściwego do załatwienia rozpatrywanej sprawy determinowaną właśnie miejscem zamieszkania posiadacza prawa jazdy. Sąd I instancji, aż nadto jasno i wyraźnie wyjaśnił – czego strona skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – że "[...] organ I instancji mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu o swojej właściwości, albowiem po otrzymaniu odpisu wyroku z sądu powszechnego wraz ze wskazanym w piśmie przewodnim adresem, nic nie wskazywało na to, aby adres ów był nieprawidłowy, a strona pod nim nie mieszkała. Wskazane [...] doręczenia, w świetle regulacji art. 43 k.p.a. mogły uchodzić za prawidłowe, a tym samym brak było podstaw do kwestionowania właściwości organu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Stan ów uległ diametralnej zmianie w kolejnym stadium postępowania, a mianowicie po wniesieniu odwołań. Użyta liczba mnoga nie jest przypadkiem, albowiem w istocie wniesione zostały dwa odwołania – wcześniejsze (z dnia 7 października 2020 r.) wniesione osobiście przez skarżącego oraz późniejsze (z dnia 15 października 2020 r.), sporządzone przez pełnomocnika skarżącego [...]. [...] to późniejsze nie inicjowało postępowania odwoławczego lecz stanowiło kolejne pismo w toku tego postępowania. Z nieustalonych powodów organ odwoławczy całkowicie pominął pełnomocnika strony jak również zignorował treść wniesionego przezeń pisma, koncentrując się wyłącznie na odwołaniu wniesionym osobiście przez skarżącego. Tymczasem to właśnie w [...] późniejszym "odwołaniu" wskazano na okoliczności związane z faktem, iż skarżący nie zamieszkuje na terytorium RP, co z perspektywy [...] art. 19 k.p.a., miało fundamentalne znaczenie. Okoliczność ta została zignorowana przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojej decyzji zauważył, że "dał wiarę" ustaleniom Sądu Rejonowego, wskazującego jako adres zamieszkania strony nieruchomość przy ul. [...] w R. Abstrahując od faktu, że niczego takiego sąd powszechny nie przesądzał [...], to treść [...] "odwołania" pełnomocnika jak również odwołania skarżącego, w którym wskazano adres zamieszkania poza granicami kraju, winny skłonić organ odwoławczy do refleksji i poczynienia ustaleń w tym zakresie. Zaniechania te [...] musiały zaś doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W stanie faktycznym poddanym kontroli Sądu nie wiadomo bowiem czy strona postępowania ma miejsce zamieszkania na terytorium RP, a co za tym idzie, czy organ, któremu przekazano odpis orzeczenia sądu powszechnego do wykonania, jest w ogóle właściwy w niniejszej sprawie. Ów stan niepewności, w razie potwierdzenia informacji podanych w skardze i w piśmie pełnomocnika strony, mógłby w efekcie doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. k.p.a. Wobec tego nie było możliwym pozostawienie w obrocie prawnym obu decyzji, skoro sygnalizowane wątpliwości nie zostały usunięte" (s. 5 – 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Podkreślając w tym też kontekście, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlegają wykładni ścisłej, a co więcej, że ich istnienia nie można domniemywać, albowiem wymagają one ustalenia, w świetle przywołanego stanowiska Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy 2006/126/WE "[...] poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Organów I i II instancji w sytuacji kiedy skarżący nie ma miejsca zamieszkania w Polsce" trzeba więc uznać – w tym również wobec deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia, o czym była mowa powyżej – za tym bardziej chybiony, co wobec stwierdzenia, że stan faktyczny stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie był jednoznaczny w zakresie odnoszącym się do ustalenia miejsca zamieszkania adresata tychże decyzji – co uzasadniało uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – siłą rzeczy prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu naruszenia "[...] art. 39 i następnych k.p.a. w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji kiedy strona nie ma miejsca pracy pod adresem, gdzie próbuje się jej dostarczać korespondencję". W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8