II OSK 2565/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 594/24 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 25/OPO/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 594/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę A.B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 24 stycznia 2024 r., nr 25/OPO/2024, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.B.. W punkcie 1. zaskarżył wyrok w całości. W punkcie 2. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: 2.1. art. 101 § 3 K.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że: "W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych." oraz "Przepis art. 101 § 3 K.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania." W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. w sytuacji gdy: 2.1.1. dodanie do dotychczas obowiązującej treści ww. przepisu sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy z czterech rodzajów postanowień, z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wykluczył bowiem możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (tak w: A. Wróbel, Komentarz zaktualizowany do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 06/2013). O ile zatem zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", a więc nie tylko o zawieszeniu postępowania, ale i o odmowie zawieszenia postępowania, to już na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Służy ono bowiem z woli ustawodawcy tylko na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania (tak w: A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 06/2013), 2.1.2. zawarty w art. 101 § 3 K.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Nowe brzmienie art. 101 § 3 K.p.a. przez dodanie wyrazów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa do złożenia zażalenia, 2.1.3. uznanie, iż wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia wyłączające możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, mogą mieć zastosowanie również do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, jest ograniczeniem gwarancji procesowych prawa obywatela, 2.1.4. zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest konsekwencją zmiany wprowadzonej w art. 101 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca chciał wyłączyć z postanowień, na które przysługuje zażalenie, postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia. Nie odniósł się on jednak w żaden sposób do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Nie można więc analogicznie uznać, że powyższe rozważania mają zastosowanie także do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania użyłby w art. 101 § 3 zwrotu: "na postanowienie o zawieszeniu postępowania", a nie zwrotu: "w sprawie zawieszenia", 2.1.5. sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte w art. 101 § 3 K.p.a., odnosi się nie tylko do zawieszenia postępowania administracyjnego, ale również do odmowy jego zawieszenia, podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie powyższego zwrotu prowadziłoby do pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. Każde tego rodzaju orzeczenie zapada zatem w procesowej formie postanowienia, od którego stronie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia, 2.1.6. nie można zatem zgodzić się z poglądem, że nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia w sprawie, co z kolei doprowadziło do naruszenia: 2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I instancji powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, 2.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. i w zw. z art. 144 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń procesowych związanych z błędną wykładnią art. 101 § 3 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa – ewentualnie o - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, a ponadto zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 3 K.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że "przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych" oraz "Przepis art. 101 § 3 k.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.". Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. zasadnie uznając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, ONSA 2000/4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zatem obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1671/23; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 744). Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18; wyrok NSA z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1671/23). Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Zażalenie na takie postanowienie jest zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. (por. wyrok NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, ONSA i wsa 2014/5, poz. 74; a także późniejsze wyroki NSA: z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2662/15; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2786/19). Odnosząc się do argumentacji podniesionej w kasacji trzeba zauważyć, niezależnie od poprzedzających uwag, że w świetle treści art. 101 § 1 oraz art. 101 § 3 po noweli, nie ma podstaw do przyjęcia, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje wszelkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Poddanie trybowi zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia postępowania oraz pozostawienie tej możliwości w odniesieniu do postanowienia o zawieszeniu postępowania nie było przypadkowe. Jak wynika z art. 142 K.p.a., pozostałe postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu postępowania mogą zostać zakwestionowane jako uchybienia procesowe wraz z zaskarżeniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Perspektywa ta, biorąc pod uwagę stanowisko organu zmierzającego do szybkiego załatwienia sprawy i realizującego w ten sposób zasadę sformułowaną w art. 12 § 1 K.p.a., nie powinna być odległa. Dodać jeszcze można, że takie ukształtowanie prawa kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie oznacza ograniczenia prawnej obrony strony (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 745). Natomiast zawieszenie postępowania oraz odmowa podjęcia zawieszonego postepowania wiążą się z odsunięciem w czasie załatwienia sprawy co do istoty. Strony powinny mieć zatem możliwość zwalczania takich orzeczeń wpadkowych bez oczekiwania na zakończenie postępowania. Zahamowanie czynności procesowych powinno mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony niedającymi się usunąć przeszkodami w załatwieniu sprawy co do istoty. Dostrzegając pogląd odmienny (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, pkt 4 i 5 do art. 101), skład orzekający opowiada się za stanowiskiem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym powyżej. W konsekwencji nie są skuteczne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.