II OSK 1230/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 767/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 września 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.31.2022.AA w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: AB-ID-I.6743.42.2022. 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 767/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 7 września 2022 r., znak IF-VII.7840.1.31.2022.AA utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 28 czerwca 2022 r., znak AB-ID-I.6743.42.2022 o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącą robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. P. sp. z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. W skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wchodzić miały urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze oraz 6 sztuk anten sektorowych, a także anteny radiolinii zamontowane na dwóch konstrukcjach wsporczych znajdujących się na budynku. W skład inwestycji wchodzi również droga kablowa łącząca konstrukcje wsporcze z urządzeniem sterującym. Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Prezydent, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej "P.b."), wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Wskazał, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2022 r., to jest nie przedłożył decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia 7 września 2022 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jego zdaniem inwestycja przede wszystkim nie stanowi urządzenia budowlanego i nie wpisuje się w kategorię robót budowlanych objętych art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., to jest nie stanowi instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym. Charakter inwestycji obejmującej roboty budowlane dotyczące instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej, składającej się z antenowych konstrukcji wsporczych zainstalowanych na dachu budynku, anten sektorowych oraz urządzeń technicznych sprawia, że nie można ich utożsamiać z prostym umieszczeniem (montowaniem) na istniejącym budynku. Okoliczność, że inwestor określił planowane zamierzenie jako "instalacja", nie zmienia, zdaniem Wojewody, oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które musi funkcjonować jako całość i wymaga do tego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych. Skoro wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku nie zostało wymienione w art. 29 P.b., to tym samym – w ocenie organu – należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto inwestycja nie spełnia warunku z art. 3 pkt 9 P.b., ponieważ jej celem nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy ul. [...] w L., zgodnie z jego przeznaczeniem. Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent błędnie zakwalifikował zgłaszane roboty budowlane jako realizowane w trybie zgłoszenia w sytuacji, kiedy inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 P.b., wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem zaliczanym do budowli w rozumieniu P.b. W ocenie organu odwoławczego, analiza elementów konstrukcyjnych projektowanej inwestycji prowadzi do uznania, że elementy te razem pozwalają na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc są jej częścią połączoną w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Tak z kolei rozumiana stacja bazowa, jako całość techniczno-użytkowa, wyklucza możliwość kwalifikowania jej jako urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej, ponieważ inwestycja to nowy i samodzielny obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b., a nie urządzenie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. sp. z o.o., zarzucając między innymi naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci instalowania zespołu urządzeń na istniejącym budynku nie będzie stanowiła budowli, a roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jako objęte zwolnieniem. Zdaniem spółki naruszono także art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które zgodnie z przywołanym przepisem są realizowane w oparciu o zgłoszenie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 767/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. sp. z o.o. Sąd wywodził, że skuteczne powołanie się na zwolnienie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Taki termin został użyty w przywołanym przepisie, co należy rozpatrywać w kontekście art. 3 pkt 6 i 7 P.b. Sąd pierwszej instancji przytoczył następnie definicję budowy z art. 3 pkt 6 P.b., wskazując, że jest to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektu budowlanego". Instalowanie, w ocenie Sądu, to rodzaj robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że termin "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się na przykład do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji. Zdaniem Sądu roboty budowlane, które P. sp. z o.o. zamierza wykonać, nie stanowią (nie ograniczają się do) "instalowania urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., a stanowią budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Z akt sprawy wynika, że objęta analizą całość techniczna inwestycji, czyli zespół urządzeń technicznych służących do obsługi sieci telefonii komórkowej, składa się z: anten sektorowych, anten radioliniowych, przewidzianych dla nich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących. Zamiarem inwestycyjnym objęty jest, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nowy obiekt, wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że błędne są twierdzenia skarżącej, że planowana inwestycja stanowi urządzenie budowlane, które podlega zgłoszeniu z uwagi na jego wysokość przekraczającą 3 m. Wedle Sądu zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. przez "urządzenie budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Anteny oraz towarzyszące im urządzenia i instalacje są wprawdzie związane z budynkiem, niemniej jednak nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania wspomnianego budynku. W konsekwencji analizowana inwestycja nie stanowi "urządzenia budowlanego". Sąd wreszcie stwierdził, że zasadne jest zakwalifikowanie rozważanego obiektu stacji bazowej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., w rezultacie wymagającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny poświęcił następnie szersze wywody na odparcie argumentów skargi dotyczących znaczenia zmian dokonywanych przez ustawodawcę w odniesieniu do barier prawnych dla rozwoju inwestycji w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych. Nawiązał do nowelizacji P.b. z 2019 r., zaznaczając, że doprecyzowanie przez ustawodawcę, iż zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy urządzeń stanowiących, jak i niestanowiących całości techniczno-użytkowej, nie podważyło zasadności poglądów wyrażanych dotychczas w orzecznictwie. Sąd dodał dalej, że zmiana, która weszła w życie we wrześniu 2020 r., miała wyłącznie charakter porządkujący. Podsumowując przedstawione wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dokonując analizy zastosowania "art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. a" P.b. do robót budowlanych prowadzonych przy stacji bazowej telefonii komórkowej należy mieć na uwadze fakt, że maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Maszt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów niż przepisy prawa budowlanego. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. sp. z o.o., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób wystarczający w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie uznania, że instalowanie przez spółkę urządzeń na dachu istniejącego budynku stanowi roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem zdaniem skarżącej planowane przez nią roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja polegająca na zainstalowaniu zespołu urządzeń na istniejącym budynku nie będzie stanowiła budowli, a roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na objęcie ich zwolnieniem; 3. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane planowane przez skarżącą polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, które zgodnie z przywołanym przepisem są realizowane w oparciu o zgłoszenie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę; 4. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "instalowanie" i nieprawidłowe uznanie, że obejmuje ono wyłącznie proste prace, z wyłączeniem posadowienia konstrukcji podantenowych, podczas gdy jest to sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu, który wprost wskazuje, że w pojęciu instalowania urządzeń mieszczą się również antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne; 5. art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., a także § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.) poprzez błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy P.b. nie wymaga, aby urządzenia, o których mowa w przywołanym przepisie, były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę. Wskazując na powyższe, P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Spółka wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy roboty opisane w zgłoszeniu P. sp. z o.o. z dnia 5 kwietnia 2022 r. stanowią instalowanie na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., czy też wykraczają poza ten zakres i wymagają pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 P.b. Od tej kwalifikacji zależy ocena zasadności sprzeciwu wniesionego decyzją Prezydenta z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji Wojewody z dnia 7 września 2022 r., jak też trafność aprobującego je wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. W zarzutach trzecim i czwartym skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Zarzuty te dotyczą istoty sporu, jaki wynikł w sprawie, dlatego należy odnieść się do nich w pierwszej kolejności. Zarzut trzeci dotyczy niezastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy planowane roboty polegają na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Zarzut czwarty dotyczy błędnej wykładni pojęcia "instalowanie", przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, która prowadziła do ograniczenia tego pojęcia do prac prostych, z wyłączeniem posadowienia konstrukcji podantenowych, mimo że – jak podkreśla P. sp. z o.o. – sam przepis wymienia antenowe konstrukcje wsporcze jako element instalowanego urządzenia. W tych ramach skarżąca podniosła także, że po nowelizacjach P.b. ustawodawca wyraźnie dopuścił, że instalowane urządzenia mogą stanowić całość techniczno-użytkową, co osłabia argumentację opartą na automatycznym przeciwstawieniu "instalowania" i "całości techniczno-użytkowej". Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów musi być konstatacja, że omawiana regulacja od lat pozostaje źródłem rozbieżności interpretacyjnych, które ustawodawca starał się stopniowo redukować przez kolejne nowelizacje. Już od 1997 r. w art. 29 P.b. przewidywano zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Regulacja ta była pierwotnie ujęta w art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b. Dnia 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja, która istotnie przebudowała katalog zwolnień, a instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zostało wówczas ujęte w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Już na tym etapie, to jest w latach dwutysięcznych, w piśmiennictwie dostrzegano niejasność i niespójność użycia pojęcia "instalowanie", zwłaszcza w zestawieniu z innymi regulacjami P.b., które posługują się odmiennymi określeniami w zbliżonych stanach faktycznych, jak instalowanie tablic i urządzeń reklamowych lub "montaż" wolno stojących kolektorów słonecznych (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29, [w:] Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 3, el., Warszawa 2009 r., pkt 8). W orzecznictwie, na tle wskazanego wyżej, pierwotnego brzmienia analizowanej regulacji akcentowano, że "instalowanie na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1585/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tło to ma znaczenie, ponieważ ukazuje, że spór o znaczenie pojęcia "instalowanie" nie jest zjawiskiem nowym. Istotny zwrot nastąpił wraz z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wówczas Dz. U. Nr 106, poz. 675, dalej "u.w.r.u.s.t." – z zastrzeżeniem odniesień do różnych stanów prawnych), która weszła w życie dnia 17 lipca 2010 r. W art. 65 pkt 3 lit. b tej ustawy nadano nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. obejmując zawartym w nim zwolnieniem instalowanie urządzeń, "w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych", na obiektach budowlanych. W uzasadnieniu projektu, ujętym w druku sejmowym Sejmu VI kadencji nr 2546, wskazywano na potrzebę doprecyzowania przepisu w związku z występującymi w praktyce wątpliwościami interpretacyjnymi, z jednoczesnym zaakcentowaniem, że antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne instalowane na istniejących obiektach budowlanych mieszczą się w pojęciu "urządzeń" objętych zwolnieniem. Jednocześnie ustawodawca pozostawił niezmienione pojęcie: "instalowanie", jako słowo otwierające jednostkę redakcyjną, co w kolejnych latach stało się jedną z osi dalszych sporów. W realiach ukształtowanych po tej nowelizacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano wielokrotnie pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczy robót wykonywanych na istniejących już obiektach, które stanowią nośnik dla instalowanych urządzeń, natomiast przypadki wymagające wykonania takiego nośnika albo wykraczające zakresem robót poza "instalowanie" powinny być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego, najczęściej stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc powinny podlegać ogólnej regule z art. 28 ust. 1 P.b. Taki sposób rozumowania był prezentowany w szeregu judykatów, spośród których można wymienić przykładowo wybrane wyroki: z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1699/10, z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 116/11 oraz z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14. W orzecznictwie odnotować należy też stanowisko odmienne – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1247/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejna doniosła zmiana nastąpiła ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.), która w art. 5 pkt 2 lit. b nadała art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. brzmienie obejmujące: instalowanie "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", na obiektach budowlanych. Motywy tej zmiany można odtworzyć ze stenogramu Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii, która rozpatrywała poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania projektu ustawy (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Cyfryzacji, Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii z dnia 3 lipca 2019 r., nr 137 https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=CNT-137). Podnoszono wtedy potrzebę usunięcia rozbieżności interpretacyjnych oraz przeciwdziałania praktyce kwalifikowania przez organy prac instalacyjnych jako zawsze wymagających pozwolenia na budowę. Dokumentacja procesu legislacyjnego nie jest źródłem prawa, jednak w tym przypadku jej treść jest istotnym kontekstem dla oceny kierunku zmian normatywnych, zwłaszcza gdy sama treść przepisu została uzupełniona o elementy, które odpowiadają standardowym elementom instalacji radiokomunikacyjnych. Treść ujęta w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. została następnie przeniesiona do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., obowiązujących od dnia 19 września 2020 r., przy zachowaniu kryterium wysokości urządzeń. Aktualnie roboty polegające na instalowaniu określonych tam urządzeń nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast gdy urządzenia przekraczają 3 m wysokości, wymagają zgłoszenia. W przypadku urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m, ustawodawca zrezygnował także z obowiązku zgłoszenia. Ta sekwencja zmian, w tym zwłaszcza dopisanie w 2019 r. zwrotu o urządzeniach stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej, pogłębiła rozdźwięk pomiędzy tradycyjnym rozumieniem "instalowania", jako czynności prostych, a normatywnym opisem przedmiotu tej czynności, zawartego w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, który ustawodawca rozbudował, obejmując wprost antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne oraz osprzęt i urządzenia zasilające, a do tego mogące nawet stanowić całość techniczno-użytkową. Ubocznie można natomiast zasygnalizować, że w końcowej fazie procesu legislacyjnego procedowany jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 1379) przewidujący istotną zmianę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. polegającą na wyraźnym wskazaniu w tych przepisach, że dotyczą one "instalacji radiokomunikacyjnych, przez które należy rozumieć niestanowiące budowli urządzenia techniczne, takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej". Odrębnie procedowany jest nadto rządowy projekt zmiany u.w.r.u.s.t., zakładający wdrożenie celów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/1309 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów wdrażania gigabitowych sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 2024/1309 z dnia 8 maja 2024, s. 1) i przewidujący uporządkowanie kontrowersji wokół pojęcia "instalowanie" (legislacja.gov.pl, nr wykazu UC116). Wprowadza on do P.b. legalne definicje instalacji radiokomunikacyjnej, antenowej konstrukcji wsporczej oraz rozszerza definicję robót budowlanych o "instalowanie urządzeń w obiekcie budowlanym lub na tym obiekcie". Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. mają z kolei zostać odniesione do antenowych konstrukcji wsporczych, natomiast instalowanie stacji bazowych telefonii komórkowej (na antenowych konstrukcjach wsporczych), wymieniono jako roboty budowlane zwolnione z pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Oczywiście są to dopiero projekty nowelizacji ustawy, lecz warte odnotowania jako szerszy kontekst dla omawianej problematyki. Współczesne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, również po zmianach P.b. z 2019 i 2020 r., nadal przywiązuje wagę do pojęcia "instalowania" jako elementu delimitującego zakres zwolnienia, o czym świadczą wyroki z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1697/22, z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2050/22, z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1410/22 oraz z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 916/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można jednak pomijać, że przy tak daleko idącym doprecyzowaniu przedmiotu "instalowania" w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. kluczowego znaczenia nabiera bardzo wnikliwe ustalenie, jaki jest rzeczywisty zakres robót w danej, konkretnej sprawie, w tym, jakie prace techniczne i konstrukcyjne są konieczne dla realizacji zamierzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie postuluje więc prostego odwrócenia dotychczasowych akcentów w judykaturze, lecz opowiada się za potrzebą podejścia polegającego na odejściu od automatyzmu w kwalifikacji przedsięwzięć telekomunikacyjnych. Pojęcia "instalowanie" i "urządzenia" należy odczytywać bowiem przez pryzmat treści zawartych w obrębie tych samych jednostek redakcyjnych P.b. Podkreślić trzeba, że o ile pojęcie "instalowanie" jest oczywiście zapisane w ustawie i nadal wyznacza zakres zwolnienia zawartego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., to nie uzasadnia to zupełnego deprecjonowania znaczenia prawnego dalszej części tych przepisów, opisujących przecież ich przedmiot i traktowania ich jako niebyłych i nieniosących wartości normatywnej. Są one także równoważnym elementem tych samych regulacji prawnych. Należy więc przyjąć, że racjonalny ustawodawca zakłada istnienie takich przypadków, gdzie "instalowanie na obiektach budowlanych" dotyczy: urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, obejmujących antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające. W tym kontekście warto zauważyć, że pojęcie antenowej konstrukcji wsporczej, czytelne w kategoriach technicznych, zostało obecnie dodatkowo doprecyzowane na poziomie normatywnym, w przepisach techniczno-budowlanych. Zdefiniowano je w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1040). W § 2 rozporządzenia wskazano, że jest to konstrukcja wsporcza anten, urządzeń radiowych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, wolno stojąca albo posadowiona na istniejącym obiekcie budowlanym. Definicja ta wzmacnia wniosek, że w przepisach prawa jednolicie traktuje się antenową konstrukcję wsporczą jako element, który może być realizowany jako część instalowanego zespołu urządzeń również wtedy, gdy jest posadowiony na istniejącym obiekcie budowlanym, a nie wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje uprzednio jako samodzielny nośnik. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania – kwalifikując wykonywanie robót budowlanych przez pryzmat art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. konieczne jest odróżnienie przypadków, w których instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym wymaga istotnej ingerencji w elementy obiektu, zwłaszcza konstrukcyjne, co może prowadzić do kwalifikacji jako budowa, rozbudowa albo przebudowa, od przypadków, w których roboty ograniczają się do instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, bez podejmowania robót o takim charakterze. Taki kierunek rozumowania jest dostrzegalny w orzecznictwie. Przykładowo we wspomnianym już wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2786/21 zaznaczono, że kwalifikacji na tle art. 29 P.b. nie można dokonywać automatycznie i niezależnie od technicznych założeń projektu. W przywołanej sprawie projekt obejmował ingerencję kwalifikowaną jako przebudowa budynku mieszkalnego, ponieważ zakładał wykonanie żelbetowej konstrukcji w postaci płyty i słupów wystających ponad połać dachu. To elementy, które obiektywnie sytuowały zamierzenie poza kategorią "instalowania" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Ten sam standard indywidualizacji oceny został zaakcentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1338/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że kwalifikacja robót budowlanych wymaga oceny w konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. W uzasadnieniu tego orzeczenia zaznaczono, że dokonując kwalifikacji prawnej czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, czy też w ogóle nie podlegają reglamentacji P.b., nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując a priori, że w każdym przypadku instalacja stacji bazowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Warto odnotować, że podobne podejście prezentowano już wcześniej na tle art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., czego przykładem są wyroki z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1297/09 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle tak zakreślonej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za usprawiedliwione zarzuty trzeci i czwarty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że "instalowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza prace proste i nieskomplikowane, a przepis, jako wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 P.b., nie może być interpretowany rozszerzająco. Następnie uznał, że opisane w zgłoszeniu zamierzenie tylko pozornie mieści się w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., ponieważ w rzeczywistości obejmuje wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej jako nowego obiektu, wznoszonego od podstaw, przy braku istniejącego nośnika. Tak przyjęte rozumienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie uwzględnia jednak obecnego brzmienia tej regulacji, w tym faktu, że ustawodawca wprost wskazał elementy objęte "instalowaniem" oraz dopuścił, aby instalowane urządzenia stanowiły albo nie stanowiły całości techniczno-użytkowej. W konsekwencji nie jest trafne w aktualnym stanie prawnym takie zawężenie pojęcia "instalowanie", które eliminuje z zakresu przepisu elementy literalnie w nim wymienione, jako instalowane, w tym antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne stanowiące całość techniczno-użytkową. Wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie może prowadzić do rezultatu, w którym część normatywnego opisu jego przedmiotu byłaby pozbawiona znaczenia. W rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności, które uzasadniałyby kwalifikację planowanych robót jako budowy albo przebudowy obiektu budowlanego. Z ustaleń faktycznych przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, że zgłoszenie P. sp. z o.o. z dnia 5 kwietnia 2022 r. dotyczyło instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. W skład projektowanej instalacji wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze oraz 6 anten sektorowych, a także anteny radiolinii. Anteny radiolinii mają być zamontowane na dwóch konstrukcjach wsporczych znajdujących się w południowych narożnikach budynku usługowo-magazynowego. W tych realiach Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że planowane przedsięwzięcie ma charakter instalacji urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Zespół urządzeń ma zostać rozlokowany na różnych częściach dachu budynku i obejmuje zestaw urządzeń sterujących przymocowanych do ścian nadbudówki budynku oraz dwie antenowe konstrukcje wsporcze w południowych narożnikach budynku, przewidziane dla anten radiolinii i anten sektorowych, połączone drabinkami kablowymi. Instalacja elementów nie ma, w świetle szczegółowego opisu inwestycji w zgłoszeniu, charakteru zmieniającego cechy użytkowe budynku, na którym ma zostać zlokalizowana. Nic nie wskazuje też, aby zamierzeniem inwestora było wykonywanie robót budowlanych, które mogłyby podpadać pod definicję budowy lub przebudowy. Poza zestawem urządzeń sterujących ulokowanych w środkowej części dachu, masywniejsze elementy stacji bazowej stanowią elementy Z-1 o masie 134,2 kg każdy, pełniące rolę stabilizującą i montowane bezpośrednio do ścian budynku na wkręty M12 i z nimi niejako zespolone, a także droga kablowa rozpatrywana jako komplet. Poza tym całość zestawu składa się z licznych pomniejszych elementów o wadze do kilkudziesięciu kilogramów. Instalacja nie wymaga również stabilizowania masywnym dociążeniem, ponieważ w całości przewidziano montaż elementów za pomocą wkrętów do ścian lub nadbudówki budynku. Wyjątek stanowi droga kablowa, która ma być stabilizowana bloczkami o grubości 6 cm. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia również, że projektant mgr inż. T.M., posiadający stosowne uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wskazał, iż projektowany zespół urządzeń oraz ich mocowanie, nie naruszają konstrukcji budynku. Zaznaczył, że ciężar wszystkich elementów zespołu istotny dla stateczności budynku jest pomijalnie mały, dociążenie ma charakter miejscowy, a miejsca usytuowania poszczególnych elementów zostały tak dobrane, aby obciążenia były przekazywane bezpiecznie na główne elementy konstrukcyjne budynku. Przy takich parametrach i takim sposobie realizacji nie sposób przyjąć, że sporne roboty wykraczają poza "instalowanie" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Przeciwnie, mieszczą się one w opisie przedmiotu tego przepisu, skoro obejmują instalowanie urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych oraz powiązanego osprzętu i urządzeń zasilających. W tych okolicznościach przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak wcześniejszego nośnika przesądza o konieczności kwalifikowania przedsięwzięcia jako budowy "nowego obiektu", nie odpowiada aktualnemu brzmieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji niezasadnie aprobował niestosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. do inwestycji objętej zgłoszeniem oraz przyjął zbyt wąskie rozumienie pojęcia "instalowanie". Nie było podstaw do uznania, że zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 P.b. Z uwagi na te ustalenia usprawiedliwiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej, odnoszący się do art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 P.b. W tym zarzucie P. sp. z o.o. kwestionuje przyjęcie, że inwestycja polegająca na zainstalowaniu zespołu urządzeń na istniejącym budynku stanowi budowlę, a roboty wymagają pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba przesądzania tej kwestii w oderwaniu od art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Decydujące jest to, że nawet przy uwzględnieniu sposobu, w jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny odwoływał się do kategorii budowli, kwalifikacja jako budowla nie może automatycznie wyłączać zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Przepis ten odnosi się do instalowania urządzeń na obiektach budowlanych i nie uzależnia możliwości jego zastosowania od tego, czy urządzenia stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej. Oparcie rozstrzygnięcia na założeniu, że zespół urządzeń stanowiący funkcjonalną całość musi być traktowany jako "nowy obiekt" wymagający pozwolenia na budowę, nie uwzględnia doprecyzowania dokonanego przez ustawodawcę w 2019 r. Ocena, czy zachodzi "wykonywanie obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., musi pozostawać powiązana z konkretnym zakresem robót. Jak wskazano wyżej, w tej sprawie zakres ten odpowiada instalowaniu urządzeń montowanych bezpośrednio do elementów konstrukcyjnych istniejącego budynku stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., bez wykonywania robót ingerujących w konstrukcję budynku w sposób właściwy budowie lub przebudowie. Z tego względu brak było podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 P.b. W skardze kasacyjnej sformułowano też zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 9 P.b. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. oraz § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., z "urządzeniami budowlanymi" w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że są to pojęcia różne i nie mogą być stosowane zamiennie. Definicja z art. 3 pkt 9 P.b. dotyczy urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tymczasem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. posługuje się pojęciem "urządzeń" w znaczeniu szerszym, obejmującym również urządzenia techniczne, które nie pełnią funkcji "urządzeń budowlanych" w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. W tym zakresie trafne jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1247/14, w którym zwrócono uwagę, że urządzeń telekomunikacyjnych nie należy utożsamiać z urządzeniami budowlanymi, skoro ustawodawca w przepisie zwalniającym stanowi o "urządzeniach", a nie o "urządzeniach budowlanych". W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wprawdzie stwierdził, że przedsięwzięcie nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., ponieważ nie służy użytkowaniu budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednocześnie jednak argumentacja ta została wykorzystana jako element rozumowania prowadzącego do wniosku o konieczności kwalifikowania przedsięwzięcia jako budowy nowego obiektu. Takie ujęcie nie może zostać zaakceptowane. Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie uzależnia zwolnienia od tego, aby instalowane urządzenia były urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. W konsekwencji urządzenia takie, jak w rozpoznawanej sprawie, mimo że nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, mogą pozostawać objęte reżimem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., o ile zakres robót mieści się w pojęciu instalowania w rozumieniu tego przepisu. W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. przedstawiła też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organy przeprowadziły postępowanie w sposób wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia. W tej sprawie znaczenie tego zarzutu ma charakter wtórny wobec naruszeń prawa materialnego. Sam Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenia faktyczne były w istocie bezsporne, a spór dotyczył kwalifikacji prawnej robót. Jednocześnie prawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. wymaga oceny rzeczywistego zakresu robót, w tym elementów technicznych przedsięwzięcia. Jeżeli organy i następnie Sąd pierwszej instancji oparły ocenę na założeniu, że przedsięwzięcie z natury rzeczy musi być kwalifikowane jako budowa obiektu wymagająca pozwolenia na budowę, to także ocena materiału sprawy została ukształtowana przez ten błędny punkt wyjścia. Skoro roboty objęte zgłoszeniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. należało zakwalifikować jako instalowanie urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., brak było podstaw do przyjęcia, że zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprzeciw wniesiony decyzją Prezydenta z dnia 28 czerwca 2022 r. i utrzymany w mocy decyzją Wojewody z dnia 7 września 2022 r. nie mógł zostać zaaprobowany. W rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania sprawy co do istoty, ponieważ spór dotyczył wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego przy stanie faktycznym, który Sąd pierwszej instancji uznał za niesporny. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz uchylić decyzję Wojewody z dnia 7 września 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 28 czerwca 2022 r. W efekcie Prezydent pozostaje uprawniony do ponownej oceny zgłoszenia z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza uzupełniająco, że przedmiotem kontrowersji na etapie postępowania przed Prezydentem pozostawała kwestia, czy P. sp. z o.o. powinna być zwolniona z obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja nie podpada pod zwolnienie wynikające z przepisów szczególnych art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 884), a przez to inwestor nie może powoływać się na zwolnienia wynikające z przepisów ogólnych: art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."). Kwestię tę podjął także w swej decyzji Wojewoda, jednakże zawarta w jej uzasadnieniu wypowiedź jest niejasna, zwłaszcza, że organ odwoławczy w konkluzjach wywodu dotyczącego opisanej tu kwestii zaprzecza sam wyrażonemu własnemu stanowisku, twierdząc, że przepis u.w.r.u.s.t. "nie może uchylać" przepisu ogólnego (art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Spółka będąca inwestorem szeroko wyjaśniała natomiast w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. przed organem pierwszej instancji, że zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego wynika w rozważanym przypadku z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i że nie można go wywodzić a contrario z art. 46 ust. 3 w zw. z art. 47 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzyganie powyższej kwestii prawnej jest przedwczesne, gdyż sprawa wymaga przede wszystkim rzetelnej oceny pod kątem faktycznym – w zakresie oceny parametrów inwestycji. Przyjęto niejako z góry, że nie spełnia ona przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Tymczasem zgodnie z tym przepisem infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, zwolnioną z obowiązku objęcia jej decyzją o lokalizacji celu publicznego wedle art. 46 ust. 3 i art. 47 u.w.r.u.s.t., stanowi konkretnie: "instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m". Chodzi więc tu o główne elementy instalacji i konstrukcji. Koresponduje to z definicją antenowej konstrukcji wsporczej zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, która jest skoncentrowana na "konstrukcji" wsporczej, odrębnie traktując o innych elementach na niej zawieszonych oraz związanym z nimi osprzęcie i urządzeniach zasilających. Wedle przedstawionego przez P. sp. z o.o. projektu konstrukcja wsporcza wraz z instalacją radiokomunikacyjną przewyższa istniejący dach budynku o dokładnie 5 m (16,20 m do 21,20 m n.p.t.). Ponad ścisłą konstrukcją antenowej konstrukcji wsporczej znajduje się wyłącznie pojedynczy odgromnik. W kontekście przytoczonego art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., w okolicznościach niniejszej sprawy rozpatrywanych indywidualnie, powstają wątpliwości, czy element w postaci odgromnika może być traktowany jako element wyznaczający wysokość instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Odgromnik nie pełni bowiem funkcji radiokomunikacyjnej ani funkcji konstrukcyjno-wsporczej w znaczeniu właściwym dla instalacji, o której mowa w tym przepisie, lecz stanowi urządzenie ochrony odgromowej, czyli służące zabezpieczeniu przed wyładowaniami atmosferycznymi. Wreszcie warto dodać, że art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., niezależnie od "instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą", której wysokość nie powinna przekroczyć 5 m, wymienia "związany z nimi osprzęt". Mając to na uwadze organ powinien przede wszystkim zająć stanowisko, czy odgromnik definiuje wysokość urządzenia instalowanego przez P. sp. z o.o. w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., czy może być traktowany jako element akcesoryjny – osprzęt. Co do terminu ponownej oceny zgłoszenia należy podkreślić, że do zgłoszenia z art. 30 ust. 5 P.b. znajduje zastosowanie art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 97/24 oraz z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1160/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że znajduje w drodze analogii również zastosowanie art. 122c § 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., termin, o którym mowa w art. 122a § 2 K.p.a., biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1617/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent, po otrzymaniu akt sprawy, będzie więc uprawniony do dokonania w tym terminie ponownej oceny przedstawionego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę: – kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 38 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 94 akt sądowych), – opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 58 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 26 akt sądowych).