II OSK 916/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1162/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r. znak: WI-I.7840.11.33.2021.JC w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r., znak: Wl-I.7840.11.33.2021.JC, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 12 maja 2021 r., znak: AB.6743.1.435.2021, wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], położonej w miejscowości W. obr. [...], gmina W. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie powyższych robót budowlanych. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", i uwzględniając znaczenie użytych w tym przepisie pojęć "instalowanie" i "urządzenia", a także odwołując się do treści art. 3 pkt 9 P.b., gdzie zdefiniowano "urządzenia budowlane", stwierdził, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami – osprzętu i urządzeń zasilających. Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa, czy rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie ani użytkowo związana z obiektem, na którym została zrealizowana. Dlatego roboty budowalne będące realizacją stacji bazowej należy co do zasady zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17 oraz II OSK 613/17; z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17; 20 marca 2019 r., II OSK 1161/17; z 17 grudnia 2020 r., II OSK 1476/18; z 27 października 2021 r., II OSK 3707/18). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania na obiektach budowlanych anten i instalacji radiokomunikacyjnych, jeśli formalnie można je zakwalifikować jako urządzenia. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy, przebudowy, czy rozbudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Następnie Sąd wskazał, że rozważenia wymaga, czy w szczególności demontaż wszystkich anten sektorowych i montaż innych nowych w większej ilości niż dotychczas anten sektorowych, to instalacja urządzenia budowlanego czy też jego – w zależności od konkretnych okoliczności – budowa, rozbudowa lub przebudowa. W ocenie Sądu, uwzględniając zakres zgłoszenia, realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń i kolejnej anteny o nowych parametrach). Taki zakres robót nie może podlegać wyłącznie zgłoszeniu. Analiza zamierzonych prac prowadzi bowiem do wniosku, że inwestor planuje demontaż niektórych elementów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wszystkich istniejących aktualnie anten sektorowych i zamontowanie nowych innych anten sektorowych w większej niż dotychczas ilości. Ponadto planuje zwiększenie i zmianę rodzaju urządzeń RRU, montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1. Z punktu widzenia takiego obiektu budowlanego, jak stacja bazowa telefonii komórkowej, anteny to jedne z najistotniejszych jej elementów. W przedmiotowym wypadku, zwiększa się nie tylko ich rodzaj ale przede wszystkim ich ilość. Takiego zakresu robót nie można zatem zakwalifikować ani jako modernizacji, ani jako instalowania. Planowany zakres robót, z formalnego punktu widzenia należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, będącego stacją bazową telefonii komórkowej, połączoną ze zmianą rodzaju istotnych jej elementów. Następuje bowiem zwiększenie ilości i zmiana jej elementów, w tym także istotnych jak anteny sektorowe, a ponadto montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1. Dlatego o ile wymianę istniejących anten na taką samą ich ilość o zbliżonych parametrach, można w ocenie Sądu kwalifikować jako przedsięwzięcie, dla którego wystarczające jest samo zgłoszenie, o tyle zwiększenie ilości anten należy kwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej, czyli rozbudowę obiektu budowlanego, a w takim wypadku koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Co się tyczy samej podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, to w tym zakresie Sąd przyznał rację organowi II instancji, który uznał, iż jest nią art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi, Sąd wyraził pogląd, że wskazanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji, a następnie sposób rozstrzygnięcia przez ten organ oraz przez organ II instancji, choć było wadliwością, to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Istota problemu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się bowiem jedynie do dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji nie miało wpływu ani na zakres zarzutów podniesionych w odwołaniu, ani na zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji, który jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, dokonał rozpoznania sprawy na całej jej płaszczyźnie, wieloaspektowo i ze wskazaniem dlaczego jako podstawę do wniesienia sprzeciwu należy przyjąć art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Z formalnego punktu widzenia, decyzja organu II instancji zastępuje decyzję organu I instancji, a uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej integralną częścią. Uwzględnić też należy specyfikę postępowania zgłoszeniowego, w którym uchylenie decyzji organu I instancji wiąże się z uprawnieniem dla inwestora do realizacji robót, nawet jeśli wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji, w której wskazano błędną podstawę prawną i w sentencji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu faktu, że organ II instancji jednoznacznie wyraził swoją ocenę co do przyczyny i podstawy prawnej sprzeciwu, należy ocenić jako wadliwość, która nie miała wpływu na wynik postępowania, a co za tym idzie nie uzasadnia ona uchylenia decyzji. Wniesienie sprzeciwu było bowiem uzasadnione, a kwestia błędnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji i nałożenie w jej sentencji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie wpływa na ostateczny wynik postępowania. Dokonane rozstrzygnięcie oparte było na prawidłowej konkluzji organu, że zamierzone roboty budowlane nie mogą być zrealizowane w oparciu o zgłoszenie i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też wniesiony sprzeciw należy ocenić za zgodny z prawem i wniesiony zasadnie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, a także poprzedzającym go postępowaniu w I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy organy obu instancji: a) nie wyjaśniły dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych, przeniesienia anteny radioliniowej na dachu budynku położonego przy ul. [...] w W. stanowią rozbudowę istniejącej budowli – stacji bazowej , w tym nie wyjaśniły na czym miała polegać zmiana charakterystycznych parametrów technicznych i użytkowych rzeczonej budowli oraz dlaczego – instalacja wspomnianych wyżej urządzeń nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.; b) nie wyjaśniły dlaczego wysokość planowanej stacji bazowej przekracza wysokość 3 metrów oraz dlaczego zdaniem organów nowo zainstalowane urządzenia będą miały "inne parametry techniczno-użytkowe", a także co organy rozumieją pod tym pojęciem oraz pod pojęciem oraz "charakterystycznych parametrów tego urządzenia" na gruncie przepisów P.b.; c) dokonały błędnych ustaleń co do podstawy prawnej dokonania zgłoszenia, przyjmując za jego podstawę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., gdyż zakres robót obejmujący m.in. wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych, przesunięciu anteny radioliniowej gdzie żaden z projektowanych nie przekracza wysokości 3,0 m; - przy czym wyżej wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej, w konsekwencji czego Sąd I instancji winien decyzję obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd decyzji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny i całościowy zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym dokumentacji techniczno-formalnej stacji bazowej [...], a także nie ustaliły trafnie kwestii, czy inwestycja [...] wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia planowanych robót budowlanych; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd decyzji naruszyły przepisy prawa procesowego, gdyż w przedmiotowej sprawie doszło do utrzymania decyzji przez organ II instancji w całości, pomimo uznania przez ten organ i potwierdzenia, iż organ I instancji powinien oprzeć swoje rozstrzygniecie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., w sytuacji gdy Starosta Wielicki wniósł sprzeciw w oparciu o błędną podstawę, tj. art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. i nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych, do czego nie uprawnia dyspozycja art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w konsekwencji czego organ II instancji winien uchylić decyzję w zakresie nałożenia tego obowiązku czego nie zrobił utrzymując ją; - przy czym wyżej wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej, w konsekwencji czego Sąd I instancji winien decyzję obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 4) art. 29 ust. 3 i 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 P.b. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ze zm.) przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, iż wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia nie jest objęty zakres robót ograniczający się do instalowania na obiekcie budowlanym elementów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych, przeniesieniu anteny radioliniowej na dachu budynku położonego przy ul. [...] w W., gdyż zdaniem sądu I instancji pojęcie instalowania odnosi się do wymiany istniejących anten na taką samą ich ilość o zbliżonych parametrach w sytuacji gdy pojęcie to obejmuje również montaż nowych elementów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej zamontowanej na istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej umiejscowionej na istniejącym obiekcie budowlanym i sąd I instancji dochodzi do wniosku, że ta konstatacja wyklucza kwalifikacje tego zakresu robót do zakresu robót objętych wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia robót budowlanych opisanego w treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.; 5) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 oraz § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005 r. przez jego błędną wykładnie wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, iż wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia nie jest objęty zakres robót ograniczający się do demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych, przeniesienia istniejącej anteny radioliniowej na dachu budynku przy ul. [...] w [...] gdyż stacja bazowa nie jest urządzeniem o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. tylko obiektem budowalnym (prawdopodobnie budowlą) a urządzenia o których mowa w tych przepisach to tylko urządzenia budowalne, o których mowa w treści art. 3 pkt 9 P.b.; 6) art. 29 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w pojęcie "urządzenia" należy utożsamiać z pojęciem "urządzenia budowlanego" zawartego w art. 3 pkt 9 P.b., w sytuacji gdy są to dwa odrębne pojęcia, prowadząca w konsekwencji do nietrafnej oceny, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 P.b. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., gdyż wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę; 7) art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy powinny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez Spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż inwestycja skarżącej nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. (tak naprawdę chodzi w tym wypadku o art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b.) oraz nie stanowi urządzenia budowlanego, o którym mowa w treści art. 3 pkt 9 P.b., podczas gdy ustawodawca w 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., jak i art. 29 ust. 4 lit. a P.b. nie stanowi o "urządzeniu budowlanym", ale o "urządzeniu"; 8) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez sąd I instancji, iż zgłoszenie skarżącej zostało dokonane na ww. podstawie, w sytuacji gdy skarżąca dokonała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., gdyż zgłosiła wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków co wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę; 9) art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli błędną ocenę przez Sąd I instancji, że wyjątkiem regulowanym art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. nie są objęte prace polegające na demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych, relokacji anteny radioliniowej na dachu budynku przy ul. [...] w W. w sytuacji gdy prace planowane przez skarżącą polegają na demontażu a następnie zainstalowaniu na obiekcie budowlanym – budynku urządzeń, w tym elementów instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę w konsekwencji czego w przedmiotowej sprawie powinien być prawidłowo zastosowany art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.; 10) art. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne zastosowanie go w niniejszej sprawie, czyli błędną ocenę przez Sąd I instancji, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę wobec czego w przedmiotowej sprawie powinien być prawidłowo zastosowany art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.; 11) art. 3 pkt 3 i 9 P.b. w związku z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, iż niewolnostojąca antenowa konstrukcja wsporcza wraz z instalacją radiokomunikacyjną (stanowiąca element sieci telekomunikacyjnych) i stosownym osprzętem stanowi budowlę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest możliwa do zrealizowania w trybie zgłoszenia, (w tym wypadku chodzi o wymianę elementów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej i jej osprzętu bez naruszenia antenowej konstrukcji wsporczej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m; zaś zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Tymczasem w niniejszej sprawie niewadliwie ustalono, że objęte zgłoszeniem roboty określone przez inwestora jako "modernizacja" należy zakwalifikować jako "rozbudowę" stacji bazowej co podlega reglamentacji Prawa budowlanego, ponieważ na tego rodzaju zakres robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie dokonanie zgłoszenia. Dlatego kwestia "wysokości" przedmiotowej inwestycji (zmienianych urządzeń) i treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy. Zasadniczo ocena Sądu I instancji wynika z tego, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, co związane jest z kwalifikacją robót budowlanych jako "rozbudowy" stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie – instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, o czym stanowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., czy też poniżej 3 m, o czym stanowi art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., jak też wskazywany w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b., jeśli chodzi o obszar wpisany do rejestru zabytków. Taka ocena wynika z tego, że w ogólności roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. W tym miejscu należy przypomnieć, że zakresowo przedmiotowa inwestycja polegała na wymianie i zamontowaniu nowych urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, co prowadzi do zwiększenia ilości anten. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na bezsporne ustalenia organów, z których wynika, iż w zgłoszeniu zakres planowanych robót obejmuje: - rozszerzanie działania stacji o systemy: LTE 2600 MIMO, UL21/GL18 MIMO i UG09; - wymianę dwóch istniejących anten sektorowych 2xATR451709 na trzy planowane anteny sektorowe 3xHWASI4518R14; - demontaż czterech urządzeń RRU; - montaż dwunastu urządzeń kompaktowych RRU; - montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1. Taki zakres zgłoszenia doprowadził do konstatacji, że w wyniku planowanej inwestycji nastąpi rozszerzenie działania stacji o systemy LTE 2600 MIMO, UL21/GL18 MIMO i UG09, wymianę dwóch istniejących anten sektorowych 2xATR451709 na trzy planowane anteny sektorowe 3xHW ASI 4518R14; demontaż czterech urządzeń RRU oraz montaż dwunastu urządzeń kompaktowych RRU, montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienie anteny RL1. Albowiem z opisu inwestycji wynika, że realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach – określona w przedłożonym do zgłoszenia opracowaniu jako modernizacja). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych warunkach brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ w sprawie wyjaśniono z czym wiąże się zmiana charakterystycznych parametrów, co też doprowadziło do stwierdzenia, że istnieją podstawy do kwalifikacji robót jako "rozbudowy", a na tego rodzaju roboty wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji uprawniało organy architektoniczno-budowlane do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Przy tej ocenie chodzi zatem o zwiększenie parametrów charakterystycznych stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby ww. okoliczności były bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji jako "rozbudowy" stacji bazowej telefonii komórkowej. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się, że ustalenia stanu faktycznego (w ramach zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) w tym zakresie nie są wszechstronne, to na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej sformułowanie zarzutu wymaga wykazania, że wskazywane naruszenie miało istotny wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała z jakich względów zwiększenie ilości anten przy uwzględnieniu posiadanych już przez obiekt budowlany elementów funkcjonalnych, czyli przeznaczenia, wyposażenia oraz sposobu i możliwości wykorzystania tego obiektu jako całości – nie dojdzie jednak do zmiany charakterystycznych parametrów. Tymczasem zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a P.b. przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wskazanie parametrów charakterystycznych w przywołanym wyżej przepisie ma przy tym charakter jedynie przykładowy, zaś w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej do tego rodzaju parametrów zaliczyć niewątpliwie należy moc EIRP anten zamontowanych na danym obiekcie budowlanym. To właśnie te parametry, w powiązaniu z wysokością obiektu (tu: wysokość masztu 13 m, mierząc od poziomu dachu budynku, a 25 m n.p.t.) i wysokością zamontowania na nim anten przesądzają, i w niniejszej sprawie przede wszystkim z uwagi na zwiększenie ilości anten – muszą być uznane za charakteryzujące daną stację. Poza tym jeśliby zamontowanie na antenowej konstrukcji wsporczej nie skutkowało zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełniałoby wymogi zakwalifikowania go jako "przebudowy" obiektu budowlanego, co też wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej w sprawie nie podważono skutecznie oceny, że przedmiotowa inwestycji polega na zmianie charakterystycznych parametrów co kwalifikuje takie zamierzenie jako "rozbudowę". Taka zaś kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji wynikająca zasadniczo ze zwiększenia ilości anten (co nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej) jednoznacznie oznacza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Dlatego organy architektoniczno-budowlane były uprawnione do wniesienia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 5 P.b. sprzeciwu od zgłoszenia "modernizacji" stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], położonej w miejscowości W. obr. [...], gmina W. i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie powyższych robót budowlanych, które w istocie stanowiły rozbudowę. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście zarzucanej w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonej decyzji – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, w której wskazano błędną podstawę prawną wniesienia sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., zamiast art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. – należy wskazać na zakres normy prawnej wynikającej art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Otóż przepis ten uprawnia właśnie do wniesienia sprzeciwu gdy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W tych warunkach jeżeli organ I instancji rozstrzygając, wniósł sprzeciw i jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, to tego rodzaju rozstrzygnięcie w istocie także mieści się w normie prawnej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., bo także z jego treści wynika obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie zaakceptował zaskarżoną decyzję, w której choć organ II instancji wskazał na prawidłową podstawę prawną wniesionego sprzeciwu, jednak utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o "wniesieniu sprzeciw do powyższego zgłoszenia i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie powyższych robót budowlanych". W tym miejscu wskazania wymaga, że, zgodnie z utrwalonym poglądem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (por. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16 – choć odwołujące się do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., to w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" pozostające aktualnymi). Aktualnym pozostaje zatem teza, zgodnie z którą przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa, przebudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Oczywiście art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. (ewentualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b) może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W tej sprawie istotne jest jednak to, że zrealizowane prace obiektywnie dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej już istniejącej i objętej pozwoleniem na użytkowanie, a doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmieniło jej parametry (por. wyroki NSA: z 21 maja 2024 r., II OSK 539/23; z 28 maja 2025 r., II OSK 83/25). Dla tej oceny nie ma też znaczenia wchodzenie w spór czy na potrzeby niniejszej sprawy zachodziły podstawy do posłużenia się pojęciem "urządzenia budowlanego", skoro zasadniczo problematyka prawna związana z kwalifikacją prawną robót budowlanych dotyczy "rozbudowy" stacji bazowej, co ma przesądzające znaczenia dla legalności wniesionego sprzeciwu. Ponadto dla powyższej oceny nie ma znaczenia powoływanie się na definicję "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Definicja ta dotyczy tylko budowli jaką jest wolno stojący maszt antenowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.; zaś przedmiotowa sprawa dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, która składa się z masztu na dachu budynku, anten sektorowych i innych urządzeń, na której to stacji bazowej w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor planuje zwiększyć ilość anten. Tymczasem w odniesieniu do tego rodzaju stanu faktycznego w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano pogląd, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 P.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b P.b.), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.) – por. wyrok NSA z 13 lutego 2025 r., II OSK 1410/22; a także A. Despot-Mładanowicz (w:): A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2024 art. 3 Definicje legalne, I. obiekt budowlany pkt 3. Taka sama teza została postawiona przez NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r. o sygn. akt II OSK 2414/21, gdzie Sąd wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 P.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 P.b.), wymagający pozwolenia na budowę. Przepisy stanowiące, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, mógł mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1899/20). W tych warunkach należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą", skoro w sprawie, a najpóźniej w skardze kasacyjnej, nie wykazano aby zaskarżona decyzja zawierała takie wady prawne, które stanowiłyby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 i 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 P.b. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r.; art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 oraz § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005 r.; art. 29 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 3 pkt 3 i 9 P.b. w związku z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.