I OSK 493/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 233/23 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO 4116/1/23 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 233/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze L. G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "Skarżący kasacyjnie") z 16 stycznia 2023 r., nr SKO 4116/1/23 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyło Kolegium (dalej: "Skarżące kasacyjnie Kolegium", "Skarżący kasacyjnie organ"), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. poprzez błędną wykładnię, czyli błędną wykładnię art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), polegające na przyjęciu, że przepisy te dotyczą każdego podziału dokonywanego w celu wydzielenia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., a nie wyłącznie działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego i w sytuacji, gdy Strona postępowania wniosła o dokonanie geodezyjnego podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu, jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce; 2. poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli niewłaściwe zastosowanie art. 95 pkt 7 u.g.n. polegające na przyjęciu, że przepisy te dotyczą każdego podziału dokonywanego w celu wydzielenia działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., a nie wyłącznie działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego i nieuwzględnienie, że Strona postępowania wniosła o dokonanie geodezyjnego podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu, jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a ustawy oraz w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie", "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), przez niemające poparcia w zebranym materiale dowodowym, arbitralne stwierdzenie, że organ administracji naruszył te przepisy co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a oraz art. 97 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i bezpodstawnym poszerzeniu właściwości rzeczowej Kolegium i organu pierwszej instancji w postępowaniu wszczętym na wniosek na podstawie art. 97 ust. 1 i ust. 1 u.g.n., co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 5. poprzez błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez dokonanie błędnej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i przypisania organom szeregu naruszeń oraz uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 6. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i przypisania organom szeregu naruszeń oraz uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: 1. art. 79a § 1, w związku z art. 10 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie podziałowe jest w istocie wskazanie wnioskodawcy takiego sposobu podziału nieruchomości, który mógłby zostać zatwierdzony decyzją w trybie przepisów art. 95 pkt 7 u.g.n., podczas gdy celem tych przepisów jest jedynie zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami potwierdzającymi istnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia zasadności jej żądania albo może łatwo uzyskać tego rodzaju dowody, ale z powodu braku odpowiedniej wiedzy nie korzysta z takiej możliwości; - brak wyznaczenia terminu do uzupełnienia dowodów, czy modyfikacji wniosku o podział nieruchomości uniemożliwiło stronie dokonania konkretnie wskazanej czynności procesowej, czy podniesienia określonych argumentów, co wpłynęło na wynik sprawy, mimo, iż w piśmie z 18 października 2022 r. stronę poinformowano o przesłankach wydania decyzji negatywnej i miała ona ponad półtora miesiąca czasu na wzięcie czynnego udziału w tym postępowaniu, z czego nie skorzystała, w sytuacji, gdy strona postępowania wniosła o dokonanie geodezyjnego podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu, jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i przypisania organom szeregu naruszeń oraz uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, 107 § 3 i art. 11 k.p.a., przez wadliwą ocenę przeprowadzonego przez organy postępowania, wskutek której zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia przez organ należytej i pełnej analizy obiektywnych kryteriów (tzn. kryteriów wynikających z obowiązujących przepisów prawa), według których powinno się oceniać, czy wydzielane działki spełniają parametry działki budowanej pozwalające na prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku mieszkalnego. Błędna ocena postępowania oraz pominięcie głównej uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 79 § 1a w związku z art. 10 § 1 oraz art. 9 i 8 k.p.a., przez wadliwą ocenę przeprowadzonego przez organy postępowania, wskutek której zarzucono, iż w dostateczny sposób organ nie wyjaśnił Stronie, że istnieje możliwości zmodyfikowania wniosku o geodezyjny podział tak, aby projektowane do wydzielenia działki spełniały cel wnioskowanego podziału przez wydzielenie działek budowlanych zapewniających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków oraz że organ w istocie pozbawił Stronę możliwości spełnienia przesłanek umożliwiających podział we wnioskowanym trybie, w sytuacji gdy Strona postępowania wniosła o dokonanie geodezyjnego podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu, jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce. Mając powyższe na uwadze Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. W każdym przypadku wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W sporządzonej osobiście przez Skarżącego odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowało zarzutu, nie przytoczyło właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiło ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Kolegium musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji uwzględnił skargę, przyjmując iż decyzja Kolegium z 16 stycznia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - narusza prawo. Skarżący wystąpił do Burmistrza O. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o zatwierdzenie podziału działek nr [...] i nr [...] objętych księgą wieczystą nr [...] na siedem nowych działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Skarżący wnioskował o dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. w celu wydzielenia działek niezbędnych (każdej z nich) do korzystania z jednego budynku mieszkalnego z jednoczesnym nałożeniem przy zawieraniu umów przenoszących własność obowiązku ustanowenia na rzecz każdoczesnych właścicieli nowo nabywanych działek nieodpłatnych i nieograniczonych w czasie służebności polegających na prawie wejścia na teren sąsiedniej działki gruntu jako nieruchomości obciążonej, celem umożliwienia dostępu do elewacji wschodniej i dachu budynku posadowionego na danej działce. Pismem z 18 października 2022 r. organ I instancji poinformował Skarżącego, że wniosek wymaga złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Przywołując przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. Burmistrz wyjaśnił, że powziął wątpliwość co do możliwości podziału w zaproponowanym kształcie, gdyż projektowane do wydzielania granice nowych działek przebiegają po ścianie budynków. Taki podział narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie i powoduje, że wydzielenie działek w takim kształcie uniemożliwi prawidłowe i racjonale korzystanie z nowych budynków. Takie korzystanie uniemożliwi także brak odpowiedniej sieci energetycznej. Dodatkowo organ stwierdził, że planowanych jest wydzielenie siedmiu działek, podczas gdy w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. może być wydzielona tylko jedna działka z jednym budynkiem. Pismo to odręczono stronie 19 października 2022 r. W dniu 5 grudnia 2022 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie wnioskowanego podziału działek nr [...] i nr [...], [...], stanowiących własność Skarżącego. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Cytowany przepis posługuje się pojęciem "działki budowlanej", dlatego też konieczne jest przywołanie także jej ustawowej definicji. W świetle art. 4 pkt 3a u.g.n. działką budowlaną jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W wyniku przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 95 pkt 7 u.g.n. nieruchomość pierwotna może zostać w całości podzielona na działki budowlane niezbędne do korzystania z budynków mieszkalnych bądź zakończyć się przez wydzielenie co najmniej jednej działki budowlanej i pozostałej części. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że procedura taka może zostać przeprowadzona w oderwaniu od istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastrzec przy tym jednak należy, że niezwiązanie postanowieniami dokumentacji planistycznej dotyczy wyłącznie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, 2023, s. 443). Pozostająca po wydzieleniu część nieruchomości musi bowiem posiadać określone cechy pozwalające na jej prawidłowe użytkowanie zgodnie z dokumentacją planistyczną. Naruszenie tego warunku powoduje, że decyzja podziałowa wydana na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. kreująca również pozostałą część działki pierwotnej byłaby istotnie wadliwa jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, 5. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, 2023, s. 187, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, 2023, s. 457). Należy zauważyć, że motywacja, która stoi u podstaw dokonania podziału działki w trybie określonym w art. 95 pkt 7 u.g.n., co do zasady pozostaje prawnie nieistotna. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika bowiem, że badaniu w toku postępowania podziałowego podlega wyłącznie okoliczność czy wydzielana działka mająca służyć bezpośredniej obsłudze budynku mieszkalnego spełnia wymogi uznania jej za działkę budowlaną niezbędną do korzystania z budynku mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 278/22, źródło CBOSA). Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. wyklucza przy dokonywaniu podziału nieruchomości dokonywanie także podziału istniejącego budynku i wydzielania dla wydzielonych jego części odrębnych działek gruntu. Przepis ten nie daje podstaw do zatwierdzenia podziału w ten sposób, że dokonany zostanie podział istniejącego dotychczas jednego budynku mieszkalnego na dwie odrębne części i dla tych części zostaną wydzielone działki gruntu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 621/23, sygn. akt I OSK 381/24, źródło CBOSA). Na podstawie powyższego przepisu może jedynie dojść do podziału nieruchomości, jeśli jego celem jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Oznacza to, że w przypadku, gdy dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału, podział taki jest możliwy, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Innymi słowy, dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Toteż orzekające w sprawie organy administracji winny swoją uwagę skupić na tym, czy wydzielana działka budowlana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce. Tego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono, co trafnie zauważył Sąd I instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że według organu odwoławczego zasadniczą przyczyną odmowy zatwierdzenia podziału było ustalenie braku niezbędności podziału wynikające z tego, że dotychczasowa nieruchomość (poddawana podziałowi) składa się z dwóch działek (nr [...] i [...]) odpowiednich dla prawidłowego korzystania z posadowionych na nich budynków mieszkalnych. Zdaniem organu ukształtowanie i wielkość powierzchni nieruchomości w granicach ww. działek umożliwia prawidłowe i racjonale korzystanie z sześciu spośród siedmiu znajdujących się na niej budynków. Z powyższego wynika zatem, że Kolegium odmowę podziału oparło na ocenie przesłanek podziału czynionej z perspektywy nieruchomości poddawanej podziałowi a nie z perspektywy projektowych do wydzielania działek, co w świetle przedstawionych wyżej poglądów nie może być uznane za prawidłowe i na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Co prawda w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zamieszczony został fragment w którym dokonano oceny niezbędności podziału z perspektywy wydzielanych działek, jednak organ zaznaczył, że jest to ocena tylko hipotetyczna. Ponadto, według organu, nie miała ona przesadzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zatem Sąd I instancji, zasadnie uznał, że jest ona niewystraczająca dla uzasadnienia odmowy podziału, gdyż została przeprowadzona bez pełnej analizy przepisów określających minimalne parametry które powinny zachować działki budowlane. Wskazać ponadto należy również, że organ odmawiając dokonania podziału – czym bezspornie ingeruje w wykonywanie prawa własności – właśnie z tej racji, nie może poprzestać tylko na subiektywnym rozumieniu powyższych pojęć. Ich rozumienie powinno więc dać się zobiektywizować kryteriami które nie są zależne od woli organu ani woli wnioskodawcy. Takimi kryteriami są zaś przepisy obowiązującego prawa, według których powinno się ustalać, czy parametry danej działki gruntu są wystarczające dla jej zabudowy budynkiem który już na niej istnieje (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, CH. Beck Warszawa 2021, s. 457-458). Wśród tych przepisów według ww. komentatorów ustawy znajdują się także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Podzielając ten pogląd Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia przez organ należytej i pełnej analizy obiektywnych kryteriów (tj. kryteriów wynikających z obowiązujących przepisów prawa) według których powinno się oceniać, czy wydzielane działki spełniają parametry działki budowanej pozwalające na prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku mieszkalnego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 95 pkt 7 u.g.n. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uchybił również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a ustawy oraz w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało na błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i przypisania organom szeregu naruszeń oraz uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy podnieść, iż organ zobowiązany był rozstrzygnąć wszczętą nim sprawę w granicach zawartego żądania, kierując się regułami procesowymi wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzony zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy nie wywiązały się z opisanych wyżej obowiązków procesowych. Nie dokonały one należytej i pełnej analizy obiektywnych kryteriów według których powinno się oceniać, czy wydzielane działki spełniają parametry działki budowanej pozwalające na prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku mieszkalnego. Należy zatem odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a. wobec sytuacji wynikającej z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych sprawy. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że organy nie dopełniły swoich obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających właśnie z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a., w szczególności z zasady informowania strony. Stosownie zaś do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie zaś do art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 60–158). Biorąc pod uwagę fakt, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się co prawda pismo z 18 października 2022 r. skierowane do Skarżącego, w którym Burmistrz informuje, że wniosek wymaga złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów oraz, że powziął wątpliwości co do możliwości podziału w zaproponowanym kształcie gdyż uniemożliwia on prawidłowe i racjonale korzystanie z nowych budynków ze względu na przebieg granic po ścianie budynków oraz ze względu na brak sieci energetycznej. W piśmie tym organ nie skonkretyzował jednak, jakich, w związku ze zgłoszonymi wątpliwościami, wyjaśnień i dokumentów oczekuje od strony (o czym mowa we wstępnej części pisma) oraz jakie - zdaniem organu - warunki musiałyby spełniać proponowane do wydzielenia działki aby realizowały cel podziału, w szczególności w zakresie zapewnienia prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. Organ ogranicza się tylko do stwierdzenia, że podział narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych czym uniemożliwia prawidłowe i racjonale korzystanie z budynków. W piśmie (podobnie jak później w decyzji) brak wyjaśnienia jakie kryteria według organu zapewniają prawidłowe i racjonale korzystanie z budynku. Tymczasem, jeżeli – w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa - regulacja z art. 79a § 1 k.p.a. ma umożliwić stronie nie tylko składanie odpowiednich dowodów niezbędnych dla uzyskania decyzji pozytywnej ale wręcz ponowną ocenę własnego wniosku lub żądania, włącznie z jego modyfikacją, to organ powinien wskazać przynajmniej kierunki ewentualnej modyfikacji wniosku pozwalające na uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Pojęcia takie jak prawidłowe i racjonale korzystanie są pojęciami niedookreślonymi, jeżeli więc w niespełnieniu tych kryteriów organ upatruje konieczność wydania decyzji o odmowie podziału powinien przynajmniej wyjaśnić jak pojęcia te rozumie i jakie kryteria pozwalają je spełnić. W tych okolicznościach, w zasadnej ocenie Sądu I instancji, uznać należy, że organ naruszył przepis art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 i 9 k.p.a. Pismo z dnia 18 października 2022 r. sformułowane bowiem zostało w sposób który w dostateczny sposób nie wyjaśniał stronie, że istnieje możliwości zmodyfikowania wniosku o podział tak aby projektowane do wydzielenia działki spełniały cel wnioskowanego podziału przez wydzielenie działek budowlanych zapewniających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków. W orzecznictwie podkreśla się, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień jeżeli okaże się to konieczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1705/22, źródło CBOSA). Nadto organ nie wyznaczył terminu w którym strona mogłaby ustosunkować się zarówno co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i co do informacji z art. 79a k.p.a. Wymóg wyznaczenia takiego terminu należy wywieść wprost z art. 79a § 2 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2149/21; 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 2741/23; 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 736/21; 25 września 2024, sygn. akt I OSK 2401/23, źródło CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zauważyć należy, że art. 204 pkt 2 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 205 § 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną osobiście przez stronę, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.