II SA/Po 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Nr (...) Starosta S. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru instalacji urządzenia reklamowego na działce nr ewid. (...) w miejscowości S. przy ul. (...). Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) marca 2009 r., wniesionego w imieniu inwestora – firmy "A" Spółka Komandytowa z siedzibą w W., przez umocowanego w sprawie pełnomocnika. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgłoszony obiekt stanowi wolnostojącą i trwale połączoną z gruntem konstrukcję o wysokości 16 m, a w zgłoszeniu nie podano, czy urządzenie reklamowe będzie podświetlone oraz zlokalizowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wskazano, iż o wszczęciu postępowania zawiadomiono "B" S.A. – zarządcę autostrady przebiegającej w pobliżu planowanej lokalizacji reklamy, która to Spółka pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. zwróciła się o wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót. Przytaczając przepis art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane Starosta wyjaśnił, iż zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie wykonania robót budowlanych a nie budowy, natomiast katalog budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 29 ust. 1 ustawy. Cytując przepisy art. 3 ust. 7 oraz art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane Starosta uznał, iż budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego jest budową obiektu budowlanego, która nie została wymieniona w katalogu zwolnień określonych w art. 29 ust. 1 ustawy, dlatego dla realizacji tego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzję doręczono pełnomocnikowi inwestora w dniu (...) maja 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Sp. k. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Wskazano, że sprzeciw wniesiono w 42 dniu od dnia dokonanego zgłoszenia. W konsekwencji organ II instancji winien umorzyć postępowanie w sprawie. Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjcie, iż przedmiotowy zamiar wykonania robót budowlanych nie mieści się w ustawowych katalogach obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Wskazano, iż gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć wszystkie budowle, bądź też tylko urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem, spod działania art. 29 – 30 Prawa budowlanego, to zawarłby w ustawie Prawo budowlane w tym zakresie stosowną normę prawną. Przytaczając wyroki sadów administracyjnych wskazano, iż fakt trwałego związania z gruntem oraz wielkość urządzenia reklamowego nie przesądzają o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż termin 30-dniowy rozpoczął swój bieg z dniem (...) marca 2009 r., zatem koniec biegu tego terminu nastąpił w dniu (...) kwietnia 2009 r. Skoro decyzję wydaną w dniu (...) kwietnia 2009 r. nadano w placówce pocztowej w dniu (...) kwietnia 2009 r. to uznać należy, iż wniesienie sprzeciwu nastąpiło w terminie o którym stanowi art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Odwołano się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu wadliwego uznania konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji tablicy reklamowej o całkowitej wysokości 16 m, składającej się z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 4,0 m x 12,0 m, zagłębionej 1,6 m poniżej terenu organ odwoławczy odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06 oraz sygn. akt II OSK 754/06, z których wynika, iż wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowle, w tym trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę, zaś o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania. Organ stwierdził, iż skoro planowane urządzenie reklamowe ma być trwale związane z gruntem to nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "A" Sp. k. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie. Wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, odwołano się przy tym do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnego w ocenie skarżącej w zakresie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga okazała się zasadna, bowiem decyzja Wojewody z dnia (...) lipca 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest określenie zakresu stosowania przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do instytucji wniesienia sprzeciwu oraz uzupełnienia zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych - art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz.118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane, inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Na gruncie powołanego przepisu ugruntował się pogląd, że przemilczenie zgłoszenia jest formą załatwienia sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r, sygn. akt II GPS 4/08, przyjmuje, że reguła wyrażona w art. 57 §5 kpa reguluje sposób liczenia terminów procesowych dla czynności stron postępowania administracyjnego i nie ma ona zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej (porównaj również J. Dessoulavy-Śliwiński w: "Prawo budowlane - Komentarz" Warszawa 2009, teza 9 do art. 30, str. 377-379). Wniesienie sprzeciwu następuje w formie decyzji administracyjnej. Przesłanką skuteczność działania administracji publicznej we wskazanej formie prawnej jest stworzenie podmiotowi podlegającemu kompetencji administracyjnoprawnej warunków do zapoznania się z wolą organu, tj. doręczenie lub ogłoszenie decyzji (art. 110 kpa). Od reguły doręczenia decyzji stronie nie można wprowadzać wyjątków w drodze wykładni celowościowej, gdyż decyzja jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Stąd, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nadanie decyzji przed upływem terminu 30 dni w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego nie jest równoważne z wniesieniem sprzeciwu w rozumieniu w art. 30 ust. 2 lub ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Ma tu odpowiednie zastosowanie wykładnia przedstawiona w uchwale NSA (7) z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08 co oznacza, że termin 30 dni wyrażenia przez organ administracyjny sprzeciwu na podstawie art. 30 ust.5 zd.2 Prawa budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu inwestorowi. Tożsame stanowisko zawarto w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 02 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 71/09 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1926/08 (dostępny na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego – Baza orzeczeń). Zgłoszenie pochodzące od Skarżącej Spółki wpłynęło do Starostwa w dniu (...) marca 2009 roku. Zatem ostatni dzień na doręczenie decyzji Starosty Szamotulskiego (...) kwietnia 2009 r. przypadał na (...) kwietnia 2009 roku. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika (potwierdzenia odbioru załączone do k.9 akt), że decyzję zawierającą sprzeciw nadano w placówce Poczty Polskiej jako przesyłkę poleconą w dniu (...) kwietnia 2009 roku. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu (...) maja 2009 roku, czyli po upływnie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło przy tym do przerwania biegu terminu na wniesienie sprzeciwu, w konsekwencji czego doszłoby do przeniesienia początkowego dnia terminu do wniesienie sprzeciwu na inną datę. Stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie z wskazanego trybu nie skorzystano, uznając zgłoszenie za kompletne. Za chybione uznać natomiast należało te argumenty skargi, które wskazują na nieprawidłowości, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Na przepis ten powołuje się strona skarżąca. Powyższa kwestia stanowiła przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunkowo licznych, wydanych w ostatnim czasie wyrokach. W orzeczeniach tych wskazywano, iż punktem wyjścia dla jej rozstrzygnięcia konieczna jest interpretacja terminu "instalowanie", jakiego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych użył ustawodawca w zacytowanym przepisie. Analizując pojęcia użyte w Prawie budowlanym, a mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, takie jak: obiekt budowlany (art.3 pkt 1 Prawa budowlanego), budowla (art.3 pkt 3 Prawa budowlanego), budowa (art.3 pkt 6 Prawa budowlanego), roboty budowlane oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art.3 pkt 7) wskazano, iż powyższe terminy zostały zdefiniowane przez ustawę. Nie ma natomiast definicji instalowania, wymienionego w art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Słownik języka polskiego PWN" definiuje "instalowanie" jako: zakładanie, montowanie urządzenia technicznego. Instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe, liczniki elektryczne, maszyny". (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/07; podobnie - wyrok WSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08). Powyższe definicje należało zastosować dla dokonania prawnej kwalifikacji zaplanowanych robót budowlanych: realizacji tablicy reklamowej o całkowitej wysokości 16 m, składającej się z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 4,0 m x 12,0 m, zagłębionej 1,6 m poniżej terenu i trwale zespolonej z gruntem. W świetle powyższego organ administracyjny prawidłowo uznał, że przedmiotem zgłoszenia nie jest sam tylko montaż nośnika reklamowego trwale przytwierdzonego do gruntu. Z punktu widzenia Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma zbudowanie wspomnianej stopy fundamentowej o znacznych rozmiarach, osadzenie jej na trwale w gruncie oraz osadzenie na niej słupa stalowego. Dopiero po zakończeniu tych robót - umieszczone zostaną nośniki reklamowe. W świetle powyższego uznać należało, że przedsięwzięcie zaplanowane przez Skarżącą Spółkę nie polega na zainstalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przepis art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07). Podobny kierunek interpretacji została przyjęty w wyrokach NSA z dnia 10 marca 2008 r. II OSK 186/07; z dnia 25 maja 2007 r. II OSK 754/06 i II OSK 1509/06, z dnia 28 czerwca 2006 r. OSK 931/05, z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, oraz z dnia 20 czerwca 2008 r. II OSK 680/070 jak również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. w szczególności wyroki z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/07, z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08, z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Op 436/07). W ocenie Sądu w powyższym zakresie Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednakże pomimo, że zgłoszono budowę, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia organu administracyjnego, to spóźnione doręczenie sprzeciwu wydanego przez organ administracyjny I instancji powoduje, że należało uwzględnić skargę. Wojewoda błędnie zinterpretował bowiem prawo materialne, gdyż z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przyjął, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Upływ terminu na wniesienie sprzeciwu wykluczał możność merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a z upływem ostatniego dnia terminu zgłaszający nabył uprawnienie do podjęcia robót budowlanych mających na celu realizację inwestycji. Odpowiednikiem uprawnienia inwestora jest wygaśnięcie kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Powyższe miało ten skutek, że postępowanie mające na celu zgłoszenie sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze związanie oceną prawną Sądu, co do tego, że o zachowaniu terminu do wniesienia sprzeciwu przesądza data doręczenia decyzji zawierającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzając istotne naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 110, art. 126 kpa oraz istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy