IV SA/Po 198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann ( spr ) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Dnia [...] listopada 2011 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "GOPS") wpłynął wniosek M. W. (dalej: "Wnioskodawczym" lub "Skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, H. W. Do wniosku została załączona m.in. kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydanego po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zaliczającego H. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, do dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") - działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") -odmówił Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu napisał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni wskazała, że mąż wymaga Jej stałej obecności w codziennym zmaganiu się z życiem. Mąż przebył ciężki udar krwotoczny; jest niezdolny do samodzielnego dbania o siebie; Jego życie polega na siedzeniu lub leżeniu. Dlatego mimo szczerych chęci wnioskodawczyni nie może podjąć pracy zarobkowej. Podkreśliła, że mają na utrzymaniu córkę, która rozpoczęła studia stacjonarne w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższy przepis wyraźnie stanowi, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, dla osoby która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. SKO podkreśliło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób bezwzględnie wiążący określają zasady przyznawania przedmiotowych świadczeń i niemożliwe jest odstąpienie od tych zasad nawet w sytuacjach wyjątkowych, takich jak właśnie trudna sytuacja rodzinna Wnioskodawczyni. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni oceniając swój wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako wołanie o pomoc, aby mogła w pełni opiekować się niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu szczegółowo opisała swą sytuację rodzinną i materialną. Podkreśliła, że mąż wymaga całodobowej opieki, a Jego stan nie pozwala na pozostawanie samemu w domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne i argumentacja prawna zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji obu instancji ogniskują się zasadniczo wokół niespornego stwierdzenia, że M. W. oraz H. W., w związku z opieką nad którym Skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, pozostają ze sobą w związku małżeńskim, co, zdaniem organów, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyklucza przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uznaniu Sądu z taką konstatacją nie można się zgodzić. Przed wszystkim należy podkreślić - co najwyraźniej uszło uwadze obu organów - przywołany wyżej przepis stanowiący materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć został znowelizowany przez ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: "ustawa zmieniająca"). Otóż, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji - obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. i cytowanym w treści obu decyzji - stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Art. 3 ustawy zmieniającej zawiera unormowanie przejściowe, w myśl którego sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 14 października 2011 r.), podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w powyższym znaczeniu należy uwzględnić treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (tak też m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpatrywanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 12 października 2011 r. na podstawie wniosku z dnia 22 sierpnia 2011 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w dniu 23 listopada 2011 r., a więc w terminie, o którym mowa w cytowanym art. 24 ust. 2a u.ś.r. Oznacza to konieczność przyjęcia, że prawo do świadczenia mogło w niniejszej sprawie powstać z dniem 1 sierpnia 2011 r., a w konsekwencji - że zachodzi powinność stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. W konsekwencji organy obu instancji zastosowały przepis art. 17 ust. 5 pkt2 lit. a u.ś.r. w prawidłowej wersji (w brzmieniu sprzed nowelizacji), acz dokonały jego błędnej wykładni (o czym niżej). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., a w szczególności, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko - podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie - w myśl którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in. wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 115/10; z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; a także wyroki WSA: z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11; z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11; z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed jego wykładnią językową. Wnikliwa argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni - służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) -została przedstawiona w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych w tym m.in. w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z 08.08.2011 r. (II SA/Rz 40/11, CBOSA) - którego zasadnicze tezy prawne Sąd w obecnym składzie w pełni podziela i uznaje za nadal aktualne -co zwalnia z konieczności powielania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wspomniano, referowane stanowisko ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. Taki też stan prawny jest relewantny w niniejszej sprawie. Dlatego jedynie na marginesie należy wskazać, że w ocenie Sądu również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie oświetlonymi w istniejącym orzecznictwie TK - z analogicznych, jak dotychczas, względów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nietrafnie przyjmując, że fakt, iż mąż Skarżącej pozostaje z nią w związku małżeńskim wyklucza przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad mężem opieką. W konsekwencji organy błędnie poprzestały na konstatacji tego faktu i odstąpiły od wyjaśnienia, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, od których ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia. Wszystko to prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - a także przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 §3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku żart. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona - jako decyzja odmowna - przymiotu wykonalności. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów przejściowych ustawy zmieniającej przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ja