II SA/Gd 225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 stycznia 2013 r. nr [[...]] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [[...]], mocą której sprostowano oczywistą omyłkę w uchwale Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. nr [[...]] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (obręb geodezyjny L.), gmina L. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda ustalił, że Rada Gminy poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały z dnia 12 grudnia 2012 r. dokonała w treści uchwały z dnia 24 marca 2010 r. sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w § 57 ust. 3 pkt 7 w ten sposób, że treść o brzmieniu: "geometria dachu: dla budynków mieszkalnych i usługowych – dachy symetryczne dwuspadowe i wielospadowe, o kącie nachylenia 25 – 45%. Dla budynków gospodarczych, magazynowych i garażowych – dachy symetryczne dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia 25 – 45o. Główna kalenica dachu budynku mieszkalnego równoległa bądź prostopadła do frontu działki" zastąpiono słowami: "geometria dachu: dla budynków mieszkalnych i usługowych – dachy symetryczne dwuspadowe i wielospadowe, o kącie nachylenia 25 - 45°. Dla budynków gospodarczych, magazynowych i garażowych – dachy symetryczne dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia 25 - 45°. Główna kalenica dachu budynku mieszkalnego równoległa bądź prostopadła do frontu działki". Uchwała z dnia 12 grudnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 20 i art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednakże z żadnego z tych przepisów nie wynika kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały, której przedmiotem jest sprostowanie błędu w podjętej przez tę radę uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również innego przepisu, z którego wynikałaby taka kompetencja. Wojewody twierdzi, że zmiana dokonana uchwałą z dnia 12 grudnia 2012 r. jest w istocie zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem powinna nastąpić w trybie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Korekta postanowienia planu wymagała ponownego uchwalenia planu po przeprowadzeniu związanych z tym procedur. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Rada Gminy, domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem: art. 20 i art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że żaden z tych przepisów nie daje gminie uprawnień do sprostowania błędu w podjętej uchwale oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że każda zmiana, w tym oczywista omyłka, winna być dokonywana poprzez przeprowadzenie całej procedury zmiany planu. Zdaniem skarżącej rada gminy ma prawo do prostowania oczywistych omyłek i błędów rachunkowych w uchwalanych przez siebie aktach i powinna tego dokonywać w takim trybie i na takiej podstawie prawnej, jak akt prawny prostowany. Dlatego też w zaskarżonej uchwale prawidłowo powołano się na art. 20 i art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, nieracjonalnym byłoby poprawianie oczywistych omyłek pisarskich w tekście planu poprzez przeprowadzenie procedury obowiązującej jak przy zmianie planu miejscowego w przypadku takich typowych błędów, jak zaistniałe w niniejszej sprawie. Zmiana, której dotyczy uchwała z dnia 12 grudnia 2012 r., stanowi bowiem typową omyłkę w oznaczeniu jednostki miary. W całym planie miejscowym zastosowano do oznaczenia nachylenia dachów jednostki "°" a tylko w § 53 ust. 3 pkt 7 i tylko w zdaniu pierwszym użyto do oznaczenia nachylenia jednostki "%". Jest to niewątpliwie typowy błąd, który wystąpił podczas pracy na komputerze i dlatego też niecelowe a zarazem kosztowne byłoby przeprowadzenie procedury planistycznej w celu usunięcia tej drobnej omyłki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że o popełnieniu przez Radę Gminy w uchwale z dnia 24 marca 2010 r. błędu natury merytorycznej świadczy stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którym napisano: "kąt spadku dachu 25 – 45 % (w przeliczeniu na stopnie 11,25 – 20,25), omyłkowo ustalony w planie jest zupełnie obcy i niewskazany w lokalnej architekturze. Zachowanie tej wartości omyłkowo ustalonej w planie, wpłynęłoby na zaburzenie ładu przestrzennego wsi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 stycznia 2013 r., mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2012 r. wydanej w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w uchwale Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. nr [[...]] stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi L. - jest zgodne z prawem. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast ust. 4 wskazanego przepisu przewiduje, że przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów wojewoda jako organ nadzorczy rozstrzyga o nieważności uchwały w przypadku istotnego naruszenia prawa w określonym ustawowo terminie. W judykaturze przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w trybie nadzoru, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12, LEX nr 1217635; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 861/12, LEX nr 1281429). Rozważając przedmiot kontrolowanej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem regulującym zagospodarowanie przestrzenne, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiąc bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntów na cele publiczne. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb uchwalania tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14 – 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym naruszenie zasad sporządzania planu a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje, stosownie do treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ten szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, że plan miejscowy reguluje status konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Plan miejscowy jest zatem zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). W odniesieniu do opisanych okoliczności sprawy trzeba zauważyć, że generalnie brak jest norm ustanawiających instytucję prostowania błędów czy oczywistych omyłek w uchwałach organów władzy publicznej, niebędących rozstrzygnięciami indywidualnymi do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Natomiast z pewnością ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), wskazywane jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały, nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał, jak wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488/10 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), opierałoby się w istocie na domniemaniu kompetencji, które musiałyby wynikać wprost z ustawy, a nie wynikają ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem poprawkę dokonywaną w planie, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", wywołującą skutek w postaci zmiany planu, należy traktować jako zmianę planu wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. O tym jest mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Brak takiej procedury prowadzić musi do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 775/10, LEX nr 753629). Jak wyjaśnił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08 (LEX nr 490125), wejście planu w życie w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów) i już z tego względu nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy. Gdyby założyć, że jest inaczej i dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, jako że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczone poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przenosząc zaś dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd uznaje trafność stanowiska Wojewody, że zastąpienie przez Radę Gminy, znajdującego się w uchwale z dnia 24 marca 2010 r. stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określenia: "25 – 45%" – słowami "25 – 45°" – stanowiło de facto zmianę planu i wymagało przeprowadzenia całej procedury planistycznej. Wprowadzenie mocą uchwały z dnia 12 grudnia 2012 r. takich zmian, bez przeprowadzenia ponownej procedury planistycznej, świadczy o wydaniu jej z istotnym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Trzeba bowiem zauważyć, że w istocie skutkiem zaskarżonej uchwały doszło do zmiany wskaźnika stanowiącego element ładu architektonicznego. Skoro, co jest bezsporne i wynika wprost z pisma Rady Gminy z dnia 18 stycznia 2013 r. skierowanego do Wojewody (pismo w aktach administracyjnych), geometria dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych wyrażona w procentach wyznacza inną wielkość w stopniach, co zaburza, jak przyznaje rada, lokalny ład architektoniczny w gminie, sąd podziela stanowisko Wojewody, że w drodze "sprostowania" uchwały o planie dokonano zmiany istotnego wskaźnika, bez zachowania wymogów procedury planistycznej. Wbrew twierdzeniom skargi wskazane przez Radę Gminy jako podstawa prawna uchwały z dnia 12 grudnia 2010 r. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 i art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie mogły stanowić uprawnienia do wydania takiego aktu. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przy czym art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o etapie końcowym uchwalenia planu miejscowego, który jest jednak złożony proceduralnie i w którego toku rada gminy zobowiązana jest podjąć czynności o doniosłych skutkach prawnych, zakreślonych wcześniejszymi przepisami ustawy. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Z kolei art. 29 tej ustawy wprowadza modyfikacje w zakresie terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowi podstawy dla sprostowania uchwały o planie i nie nadaje radzie kompetencji do jej podjęcia. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 stycznia 2013 r. jest prawnie uzasadnione i znajduje oparcie w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec istotnego naruszenia prawa przy podjęciu zakwestionowanej uchwały. Odnosząc się do stanowiska skarżącej Rady Gminy, reprezentowanej przez Wójta Gminy, co do oczywistości błędu dotyczącego jednostki miary, który może podlegać sprostowaniu i odwołania się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 73/08, sąd orzekający w niniejszej sprawie zaznacza (niebędąc związany przedstawionym poglądem), że w okolicznościach wskazanej sprawy stwierdzono nieważność podjętej uchwały o sprostowaniu. Tym samym cytowane w skardze rozważania tego sądu odnoszą się do konkretnych okoliczności sprawy, natomiast nie znajdują prostego odniesienia do sprawy kontrolowanej przez sąd orzekający w niniejszym składzie. Jednakże, o ile nawet z pewną ostrożnością można byłoby zgodzić się z poglądem o możliwości sprostowania oczywistej omyłki zawartej w przepisie prawa miejscowego podlegającego publikacji, to jednak nie wówczas, gdy prowadzi to do merytorycznej zmiany postanowień takiej uchwały (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1954/07, LEX nr 460547 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 217/07, LEX nr 475255, w których rozważania poczyniono na tle art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95, a więc w sytuacji, gdy podlegający sprostowaniu błąd występuje między tekstem oryginalnym zdefiniowanym w art. 15 tej ustawy, a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy zastąpienie jednej jednostki miary inną jednostką, przez co zmianie ulega jeden ze wskaźników kształtujących ład architektoniczny, nie może jednak być przedmiotem sprostowania, gdyż wywołuje skutek w postaci zmiany planu. To zaś narusza tryb uregulowany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można byłoby rozważyć to zagadnienie odmiennie w sytuacji, gdyby wielkości wyrażonej w procentach nie można było przeliczyć na wielkość określoną w stopniach. Skoro jednak przeliczenie wskaźnika geometrii dachu (kąta nachylenia dachu) wyrażonego w procentach na miarę wyrażoną w stopniach jest możliwe i doprowadza, jak wskazuje Rada Gminy w piśmie skierowanym do Wojewody, do zaburzenia istniejącego ładu architektonicznego na terenie objętym planem, mamy do czynienia z merytoryczną zmianą postanowienia planu dokonaną w formie niedopuszczalnego w tej sytuacji sprostowania. Na marginesie sąd zauważa, że w treści pisma z dnia 18 stycznia 2013 r. skierowanego przez radę do Wojewody, wyjaśniającego konieczność sprostowania oczywistej omyłki używa się pojęcia "kąta spadku dachu" zamiast użytego w uchwale "kąta nachylenia dachu", a po przeliczeniu na stopnie 25-45% wskazuje się wielkość 11,25-20,25°. Prawidłowe przeliczenie wskaźnika kąta nachylenia dachu z procentów na stopnie winno odbyć się następująco: 100% = 90°, 25 x 90/100 = 22,5; 45 x 90/100 = 40,5. Oznacza to według sądu, że ustalony w uchwale o planie wskaźnik kąta nachylenia dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych wyrażony w procentach wynosi 25-45, co daje w przeliczeniu na stopnie wielkość 22,5-40,5°. Niemniej, niewątpliwie uchwałą z dnia 12 grudnia 2012 r. zmieniono parametr, będący elementem ładu architektonicznego, bez zachowania procedury zmiany planu. Sąd wskazuje dodatkowo, że z urzędu znany mu jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 697/11, stwierdzający nieważność uchwały Nr [[...]] Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (obręb geodezyjny L.), gm. L., w zakresie zawartego w treści całej uchwały unormowania dotyczącego stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego i odrzucający skargę w pozostałym zakresie. Przy czym kontrola sądowa uchwały w tej sprawie ograniczona była zakresem naruszonego interesu prawnego skarżącej oraz zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wyrok ten pozostaje bez wpływu na kontrolę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały z dnia 12 grudnia 2012 r. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), skargę wniesioną przez Radę Gminy jako niezasadną oddalił.