II GSK 1706/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędziowie NSA Jan Bała (autor uzasadnienia) Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i K. I. G. E. i T. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2584/13 w sprawie ze skargi K. I.G. E.i i T. w W na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 lipca 2013 r. nr w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zdanie odrębne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2584/13 odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 16 lipca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, iż zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył K. I. G. E. i T.z siedzibą w W. (zwanej dalej "KIGEiT") oraz P. I. I. i T. z siedzibą w W. (zwanej dalej "PIIT") prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek KIGEiT z dnia 17 czerwca 2013 r., nr ., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia 31 maja 2013 r., nr . (zwanej dalej "Decyzją"), zatwierdzającej instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. P. S.A. z siedzibą w Wa. (zwanej dalej "TP") rachunkowości regulacyjnej za 2012 rok i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 rok, w zakresie w jakim materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa TP, wskazane w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r., nr .oraz w Załączniku nr 1 do przedmiotowego pisma. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Prezes UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k") i stwierdził, że informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma T. S.A. z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T., ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. WSA w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia instrukcji i dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie zatwierdzenia instrukcji lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczności, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w niniejszej sprawie), to postanowienie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od tego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes UKE oraz Izba. Prezes UKE w skardze kasacyjnej zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w związku z art. 141 § 1, art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Izby na postanowienie Prezesa UKE wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei Krajowa Izba Gospodarcza w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1, w związku z art. 206 ust. 1 p.t., w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi Izby w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 207 § 1 p.t., a zgodnie z art. 141 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie to jest oczywiście zaskarżalne); 2) naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1, w związku z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego; 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów prezentowanych w skardze kasacyjnej Prezesa UKE. Na wstępie podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż od postanowienia Prezesa UKE wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., II GSK 700/09; postanowienie z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 443/12; z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1792/11; z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 291/14 i II GSK 292/14; z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 579/14 oraz z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1311/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela i zgadza się z argumentacją, iż postanowienie o ograniczeniu pozostałym stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Trafne wywody zawarte w cytowanym wyżej postanowieniu o sygn. akt II GSK 700/09 uzupełnić można w ten sposób, że istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku. Prawdopodobnie dlatego ustawodawca wybrał dla jego rozwiązania rozstrzygnięcie w formie postanowienia, które to rozstrzygnięcie z zasady dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, wtórnych w stosunku do sprawy głównej. Odmienna jest sytuacja, która powstaje na gruncie art. 9 ust. 1 i 2 p.t., który to przepis pozwala przedsiębiorcy zastrzec, że informacje dostarczane przez niego Prezesowi UKE stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie to nie jest składane w związku z prowadzeniem sprawy administracyjnej przed Prezesem UKE, zatem nie ma innej "sprawy głównej". Samo zastrzeżenie ograniczające dostęp do informacji wynikających z przedłożonej organowi dokumentacji powoduje ograniczenie tego dostępu podmiotom niebędącym uczestnikami postępowania, chyba że Prezes UKE w drodze decyzji uchyli zastrzeżenie. W opisanej sytuacji uchylenie zastrzeżenia dostępu do informacji i dokumentacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa jest sprawą główną, zatem organ rozstrzyga ją decyzją. Zgodnie z art. 206 § 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z p.t. Zatem uregulowania procesowe zawarte w p.t., jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w k.p.a. Takim uregulowaniem szczególnym jest art. 207 ust. 1 p.t. przewidujący możliwość ograniczenia pozostałym stronom prawa wglądu do akt. Zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. jest prawo strony do wglądu w akta sprawy. Art. 207 ust. 1 p.t. ustanawia wyjątek od tej zasady. Określone są warunki i forma, w jakiej ustala się ograniczenie wglądu do materiałów sprawy. Kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie k.p.a. Taką kwestią jest możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t., bowiem p.t. zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny. Należy zatem sięgnąć do k.p.a., z którego art. 141 § 1 wynika, że zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Nie ulega wątpliwości, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 p.t., k.p.a. nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie p.t. i nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. W tej sytuacji jedyny trafny wniosek jest taki, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną uznać należy konkluzję Sądu I instancji, iż od powyższego postanowienia strona powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), a skoro ten środek nie został złożony, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrębną natomiast sprawą jest kwestia, czy wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim przepisie chodzi o niezaskarżone w trybie administracyjnym akty inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim zakresie Sąd I instancji nie dokonał jednak żadnych ustaleń ani rozważań i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Podpisano wraz ze zdaniem odrębnym