II SA/Gd 715/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. M., właścicielowi budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [...], przy ulicy S. w W., zamurowanie otworów okiennych (piętnaście otworów okiennych oraz przeszklona ściana w poziomie pierwszego piętra doświetlająca pomieszczenia kawiarni), a także trzech otworów wentylacyjnych, zlokalizowanych w zachodniej ścianie budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr [...], położoną przy ulicy S. w W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 17 lutego 2011 r. - pozostawiającej w obiegu prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku – wdrożył procedurę administracyjną mającą na celu jednoznaczne potwierdzenie stanu formalno-prawnego istniejącego obiektu budowlanego. Wyjaśnił też, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r., jako wydana z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w zachodniej ścianie budynku, zlokalizowanej w granicy z działką nr [...], usytuowanych jest piętnaście otworów okiennych oraz przeszklona ściana w poziomie pierwszego piętra, doświetlająca pomieszczenia kawiarni, a także trzy otwory wentylacyjne. Po wszczęciu postępowania w sprawie stanu formalno-prawnego przedmiotowego budynku, organ pierwszej instancji - postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r., nałożył na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej budynku, która winna odnosić się do zgodności z przepisami istniejących otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku, a w razie potrzeby - wskazać również roboty budowlane konieczne do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenie ekspertyzy technicznej. Wydając ww. postanowienie organ II instancji uznał, że nie ma innej możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami jak tylko nakazanie właścicielowi zamurowania otworów okiennych istniejących w ścianie zachodniej budynku. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że właściciel budynku posiada pozwolenie na jego użytkowanie, jednak fakt zrealizowania obiektu niezgodnie z przepisami, na co dowodem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, obligował organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego, którego celem jest wyeliminowanie zaistniałych nieprawidłowości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami jest wydanie inwestorowi nakazu, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zamurowania szesnastu otworów okiennych oraz trzech otworów wentylacyjnych w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji I. P. zarzuciła, że organ pierwszej instancji odstąpił od wyznaczenia inwestorowi terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, przez co decyzja tego organu nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazała, że decyzja nie odnosi się do naprawy budynku w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, w wyniku czego naprawa budynku będzie wyrywkowa i częściowa, a budynek dalej pozostanie zlokalizowany sprzecznie z prawem w zakresie obowiązujących odległości względem działki sąsiedniej nr [...]. Zarzuciła też, że organ błędnie określił ilość okien, a ponadto nie zobowiązał inwestora do skierowania wód opadowych na działkę inwestora, jak również nie odniósł się do nawisu dachu, który wystaje na nieruchomość skarżącej - naruszając ją o 67 cm. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie likwidacji licznika gazowego umieszczonego na ścianie budynku i podziemnej instalacji gazu, która przebiega od ul. S. wzdłuż działki skarżącej do licznika gazowego. Odwołująca się dodała, że umieszczony w piwnicy przedmiotowego budynku piec gazowy nie może funkcjonować w związku z likwidacją instalacji nawiewnej. Organ nie odniósł się także do świetlika dachowego, przeszklonego również od strony nieruchomości skarżącej, którego odległość od granicy jest mniejsza od obowiązującej odległości od granicy – 4 m. Organ nie orzekł nadto o rozbiórce przegrody ściany granicznej, wykonanej samowolnie. Odwołanie złożył również J. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. J. M. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. - polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, art. 8 k.p.a. - polegające na braku odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania, art. 16 k.p.a. - polegające na nieprzestrzeganiu przez organ pierwszej instancji zasady związania ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. W ocenie skarżącego J. M., w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się w obrocie prawnym, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Decyzją z dnia 5 września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 10 lipca 1995 r. Prezydent Miasta udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w W. Zgodnie z zatwierdzoną tym pozwoleniem dokumentacją budowlaną inwestor uzyskał prawo do usytuowania obiektu ze ścianą z otworami okiennymi bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestor uzyskał pozwolenie Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. na użytkowanie obiektu. W wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. - stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających wymagane odległości dla usytuowania budynków względem działek sąsiednich. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r. - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. udzielającej J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 8 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. orzekł, że decyzja Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. - udzielająca J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 349/11, oddalił skargę I. P. i J. M. na tę decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w warunkach niniejszej sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego została wyeliminowana z obiegu prawnego, a decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie wydana została z naruszeniem przepisów. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wznowieniowe i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie uchylił tylko z przyczyn formalnych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowanego jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wskazał terminu wykonania robót, czym rażąco naruszył ww. przepisy. W aktach sprawy znajduje się jedynie protokół z ustaleń dokonanych w dniu 9 października 2013 r., które dotyczą tylko otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem skarżąca I. P. w toku postępowania wskazywała na inne naruszenia warunków technicznych w realizacji budynku. Organ pierwszej instancji nie udzielił odpowiedzi na pisma skarżącej I. P., nie odniósł się również do ich treści w zaskarżonej decyzji, a kwestie tam podniesione wymagają wyjaśnienia. Ponadto w protokole z dnia 9 października 2013 r. ustalona została znacznie większa liczba otworów okiennych od strony działki skarżącej niż podano w zaskarżonej decyzji, co również wymaga wyjaśnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji ma obowiązek ustalić (przy udziale stron) wszystkie nieprawidłowości w realizacji przedmiotowego budynku - naruszające przepisy prawa i po dokonanej analizie wydać stosowną decyzję administracyjną. Dodał, że w sprawie organ pierwszej instancji naruszył również art. 10 k.p.a. Wskazał też, że sprawa toczy się od 2006 r., a zatem akta należy uzupełnić o wcześniejszy materiał dowodowy. Mając na uwadze powyższe uchybienia, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a. Organ II instancji dodał, że z uwagi na zakres uchybień oraz dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie może sam orzec w sprawie. Zasadnym jest zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do treści odwołania J. M. organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego zostało wyeliminowane z obiegu prawnego. Natomiast pozwolenie na jego użytkowanie zostało wydane z naruszeniem warunków technicznych i tylko z przyczyn formalnych nie zostało w trybie wznowieniowym uchylone. Organ nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem, nawet w sytuacji gdy funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na jego użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez poderwanie zaufania skarżącego do działania organów administracji z uwagi na prezentowanie przez ten sam organ sprzecznych poglądów w zakresie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz brak analizy stanowiska skarżącego prezentowanego w postępowaniu; - art. 16 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady związania ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że organy obu instancji zignorowały stanowisko prezentowane przez skarżącego w toku postępowania. Stwierdził, że ani z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 r., jak i z postanowienia tego samego organu z dnia 9 października 2006 r. nie wynika, że należy zamurować okna w ścianie obiektu budowlanego na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...]. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie została uchylona. Wydanie decyzji mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ważna i ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, podrywa zaufanie strony do działania organów administracji publicznej oraz stanowi naruszenie art. 16 k.p.a. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania I. P. wniósł o oddalenie skargi, powołując się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Badając zgodność z prawem decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis albowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotowe postępowanie dotyczy budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] w W. przy ul. S. W ocenie Sądu jest ono prawidłowo prowadzone na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku zastosowania trybu nadzwyczajnego, decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W wyniku tego rozstrzygnięcia nastąpiła sytuacja, w której przedmiotowy budynek - jako całość - został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I OSK 560/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1219253). Nie jest przy tym tak, jak przyjął to organ I instancji, że postępowanie naprawcze w tej sprawie może dotyczyć jedynie ściany zachodniej przedmiotowego budynku, lecz winno dotyczyć całego budynku. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego powinien bowiem dokonywać całościowej oceny zgodności z prawem przedmiotowego budynku. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której organ dopuściłby dalsze istnienie pewnej części budynku, której wybudowanie byłoby niezgodne z prawem, a jednocześnie co do której inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek jako całość odpowiada przepisom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Postępowanie naprawcze nie może ograniczać się do wybranych elementów budynku. Skoro przedmiotem postępowania jest stan zgodności z prawem całego budynku, to pominięcie określonych jego elementów jest naruszeniem przepisów postępowania, nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zebrać materiał dowodowy dotyczący całego budynku przy ul. S. w W. Celem postępowania określonego w art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest bowiem uzyskanie stanu, w którym przedmiot postępowania (w niniejszej sprawie – ww. budynek) będzie odpowiadał przepisom prawa. W sytuacji, w której wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, a postępowanie naprawcze zostanie ograniczone jedynie do jego części, pozostała część budynku została wyłączona spod kontroli zgodności z przepisami. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Winno zatem zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności z prawem wszystkich wykonanych robót budowlanych, a tym samym na ich ewentualną legalizację. Należy przy tym zauważyć, że określając stan zgodności z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć, trzeba mieć na uwadze zadania Prawa budowlanego określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ale także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co należy rozumieć także prawo własności, które przez przepisy Prawa budowlanego jest chronione, skoro uprawnienie do wykonywania robót budowlanych może uzyskać tylko ten, kto wykaże się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Wszystkie te ustalenia winny być również wyczerpująco uzasadnione. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie naprawcze nie może dotyczyć wyłącznie otworów okiennych, przeszklonej ściany oraz otworów wentylacyjnych wykonanych w ścianie zachodniej budynku, tj. zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Musi bowiem objąć swoim zakresie cały budynek. Należy przy tym dodać, że w toku przedmiotowego postępowania, w piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r., uczestniczka postępowania I. P. wskazywała organowi na inne uchybienia przepisom, które – w jej ocenie, winien zbadać organ, podnosząc, że postępowanie powinno objąć także kwestie usytuowanych od strony działki nr [...] okapów i gzymsów, nawisu dachu, klimatyzatorów, a ponadto kwestie spływu wód opadowych oraz usytuowania licznika gazu i instalacji gazowej. Dodatkowo, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, I. P. podnosiła, że organ ten nie wyjaśnił, jaka jest rzeczywista ilość okien wymagających (według organu pierwszej instancji) zamurowania na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, a także jak należy zakwalifikować roboty budowlane polegające na wykonaniu oszklonego świetlika dachowego oraz na wykonaniu przegrody z płyty w ul. S. w granicy nieruchomości. Wskazać w tym miejscu również należy, że oględziny budynku znajdującego się na działce nr [...] (przeprowadzone w dniu 9 października 2013 r.) ujawniły, że w jego ścianie zachodniej na pierwszym piętrze wykonano (oprócz przeszklonej ściany) szesnaście otworów okiennych, podczas gdy w osnowie decyzji organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi zamurowanie m.in. piętnastu otworów okiennych w poziomie pierwszego piętra. Jest to niedokładność w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, która powinna być wyjaśniona. Oględziny ujawniły ponadto następujące okoliczności faktyczne: - zainstalowanie klimatyzatora w poziomie przeszklonej ściany, - usytuowanie okapu dachu wyższej części budynku o 67 cm poza granicą działki nr [...], w przestrzeni działki nr [...], - w protokole zapisano, że w trakcie oględzin nie ustalono podziemnych sieci uzbrojenia działki oraz że powyższe zostanie ustalone w Powiatowym Wydziale kartografii i Geodezji, - uczestniczka postępowania I. P. zażądała w toku oględzin określenia podziemnych części budynku (stopy, ławy), które - jej zdaniem - zrealizowane są na terenie działki nr [...] W ocenie Sądu pominięcie tych wszystkich kwestii przez organ pierwszej instancji uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – wskazany przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji – jeżeli wyda decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, będzie również obowiązany do wyznaczenia inwestorowi terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, czego w uchylonym zaskarżoną decyzją rozstrzygnięciu nie uczynił, naruszając ten przepis. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wynika bowiem, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawa materialnego. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymaga podkreślenia, że co do zasady organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego konkretnej sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony udział w każdej fazie postępowania. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest wymóg zawarty w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiający obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Postępowanie przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w tej sprawie narusza wskazane przepisy, ustalony w jego decyzji stan faktyczny jest bowiem niepełny i pomija istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia aspekty sprawy. Na jego podstawie nie można ocenić, czy organ w sposób prawidłowy zbadał zgodność z prawem wszystkich robót budowlanych związanych z wybudowaniem przedmiotowego budynku, a w konsekwencji, czy sankcja wynikająca z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane mogła zostać ograniczona wyłącznie do robót budowlanych opisanych w osnowie decyzji organu pierwszej instancji. Organ I instancji nie przeprowadził w sposób właściwy i wyczerpujący postępowania zmierzającego do ustalenia zgodności z prawem wybudowania przedmiotowego budynku i możliwość legalizacji tych robót budowlanych. Wady te uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za trafne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Konieczność wykonania wskazanych powyżej czynności - mających na celu właściwe rozpoznanie przedmiotowej sprawy - obejmuje taki zakres, który zasadnym czynił przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Analizując zarzut skargi, w którym skarżący twierdził, że postępowanie w przedmiocie doprowadzenia znajdującego się na działce nr [...] obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może się toczyć z uwagi na pozostawanie w obrocie prawym ważnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Sąd zważył, co następuje. W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja tego rodzaju, że decyzją z dnia 8 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że decyzja Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. - udzielająca J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 349/11, oddalił skargi I. P. i J. M. na ww. decyzję organu odwoławczego. W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć w obrocie prawnym formalnie funkcjonuje nadal decyzja Starosty z dnia 15 lipca 1999 r., udzielająca J. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, jednak – ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2011 r. - została ona uznana za wadliwą, albowiem oparta była na decyzji o pozwoleniu na budowę, która została z obrotu prawnego wyeliminowana na skutek stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowi w rozpatrywanym przypadku przeszkody w prowadzeniu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane postępowanie naprawcze może być stosowane także w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane. W konsekwencji należy przyjąć, że jest ono dopuszczalne także w stosunku do tych wykonanych robót budowlanych, których stan zaawansowania jest tak daleki, że zostały one zakończone nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale także prawnym. Zakończenie robót budowlanych w znaczeniu prawnym polega bądź to na zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy – Prawo budowlane), bądź to na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ustawy – Prawo budowlane). Treść art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie daje żadnych podstaw do tego, aby zastosowanie tego przepisu ograniczało się tylko do tych wykonanych robót budowlanych, które nie zostały zakończone w jeden ze wskazanych sposobów (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 350/09, Baza Orzeczeń LEX nr 619899). Takie ograniczenie stosowania art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie wynika ani z dosłownego brzmienia przepisu, ani z wykładni, także uwzględniającej inne reguły interpretacyjne niż wykładni gramatycznej. Wręcz przeciwnie, łatwo wskazać argumenty wspierające dopuszczenie stosowania postępowania naprawczego także wobec tych robót budowlanych, które zostały zakończone w jeden ze sposobów określonych w art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane. Jednym z celów Prawa budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, zagrożonego ze strony wadliwie wykonanych obiektów budowlanych. Nie sposób przyjąć, aby organy nadzoru budowlanego musiały powstrzymać się od koniecznych w celu usunięcia realnego zagrożenia ze strony wadliwie wykonanego obiektu budowlanego działań tylko dlatego, że wystąpiła przeszkoda natury formalnej w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy przypomnieć, że kierując się takimi względami w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a więc jednego z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego, nawet wtedy, gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 108). Należy też mieć na uwadze cel, któremu służy instytucja decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku) właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Z art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w tej samej dacie), w którym określono podstawy odmowy wydania takiej decyzji, wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58; przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Podstawowym zatem celem takiej decyzji jest sprawdzenie wykonania obiektu budowlanego zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie powinna ona więc stać na przeszkodzie sprawdzeniu, czy obiekt budowlany jest zgodny z prawem, gdy pozwolenie to zostało uznane za nieważne. Zatem, zdaniem Sądu, wszczęciu postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie ustalenie, że roboty budowlane, których ono miałoby dotyczyć, zostały zakończone poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Już to przesądza, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie oparta na założeniu, iż na przeszkodzie do wszczęcia postępowania naprawczego stoi obowiązująca decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie mogła być uwzględniona. Przyjęcie takiego założenia naruszałoby art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Z tego względu organy nadzoru budowlanego co do zasady słusznie wszczęły i prowadzą w odniesieniu przedmiotowego budynku postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Dopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, mimo uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 239/13, por. również przywołane w tym wyroku: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09 oraz z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wyłożył, że: "Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nie jest decyzją, która służy uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Potwierdza więc ona zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonania obiektu budowlanego z decyzją, której już nie ma w obrocie. Istotą postępowania naprawczego nie jest stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją, tylko stwierdzenie, że został on wykonany zgodnie z prawem. Gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, to przesądza ona o tym, że zrealizowany na jej podstawie obiekt ma uregulowany stan prawny. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza zaś wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie może oceniać zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają jej przepisy Prawa budowlanego". W wyroku z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że procedura legalizacyjna przewidziana w przepisie art. 51 ustawy – Prawo budowlane może być wdrożona w stosunku do inwestycji, co do której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraził pogląd, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nie może być utożsamiane z bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane (wyrok z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1164/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Tym bardziej zatem – w ocenie Sądu - należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania naprawczego będzie uzasadnione w przypadku mającym miejsce w niniejszej sprawie, to jest wówczas gdy wadliwa, tj. wydana z naruszeniem prawa, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jedynie formalnie pozostawiona została w obrocie prawnym, ponieważ brak było możliwości jej uchylenia w myśl art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na upływ czasu. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podziela poglądów prezentowanych w orzeczeniach cytowanych w skardze. Poglądy zawarte w tych orzeczeniach nie mogły prowadzić do odmiennej oceny powyższej kwestii także z tego powodu, że w stanach faktycznych, które były przedmiotem rozważań sądów w tych wyrokach (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1958/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), zachodziła okoliczność faktyczna istotnie odróżniająca ww. sprawy od sprawy objętej przedmiotowym postępowaniem, albowiem decyzje o pozwoleniu na użytkowanie w tych sprawach nie były w żaden sposób kwestionowane. Pozostawały one w obrocie prawnym zarówno w aspekcie formalnym, jak i ich zgodność prawem nie została skutecznie podważona. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotycząca przedmiotowego budynku została w sposób ostateczny uznana za wydaną z naruszeniem prawa, a pozostawiona została w obrocie prawnym wyłącznie formalnie z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. podniesionego w skardze Sąd dodatkowo wyjaśnia, że formalnie funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, jak to zostało wyżej wykazane - nie ma znaczenia dla toku przedmiotowego postępowania, albowiem na jej podstawie nie może dojść do legalizacji robót budowlanych polegających na wybudowaniu tego budynku. Przesądza ona jedynie o zgodności wykonanego budynku z warunkami pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, co z kolei spowodowało, że obecnie koniecznym jest zbadanie ww. robót budowlanych pod kątem zgodności z właściwymi przepisami prawa. Należy także przypomnieć, na co zwracał również uwagę skarżącemu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku została pozostawiona w obrocie prawnym wyłącznie na podstawie art. 146 k.p.a., w związku z brakiem możliwości jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania z uwagi na upływ czasu, a jednocześnie stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa. Okoliczność ta wynika z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2009 r., którą organy orzekające w przedmiotowej sprawie również są związane. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy nie naruszył art. 8 k.p.a., ponieważ odniósł się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ wyjaśnił bowiem, iż na skutek okoliczności, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie zostało uchylone jedynie z przyczyn formalnych, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Powyższej oceny nie może także zmienić przywoływana w skardze treść postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2006 r. Postanowienie to (podobnie jak postanowienie tego organu z 29 kwietnia 2014 r.) dotyczyło uchylenia jako bezzasadnego postanowienia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku i w związku z tym w jego treści organ II instancji powinien co do zasady wypowiadać się wyłącznie w tej kwestii. Nie powinno także budzić wątpliwości, w świetle przedstawionych powyżej wywodów Sądu, że Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela przytoczonego przez skarżącego podglądu zawartego w ww. postanowieniu organu II instancji z dnia 9 października 2006 r., zgodnie z którym posiadanie "prawa do użytkowania obiektu (...) w oparciu o ważne pozwolenie na użytkowanie (...)" powoduje, że "organ nie może ingerować w stan zabudowy użytkowanego zgodnie z prawem obiektu". Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w tym samym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, że dalsze postępowanie naprawcze, prowadzone w tej sprawie od 2005 roku, powinno toczyć się po zakończeniu postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, co też nastąpiło. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązkiem organów w tej sprawie jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a stanowisko zajęte przez organ II instancji w postanowieniu wpadkowym, wydawanym w toku postępowania, nie może wiążąco wpływać na zgodne z prawem rozstrzygnięcie tej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę jako bezzasadną oddalił.