I GSK 2036/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 402/22 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 125/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 402/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany: sądem pierwszej instancji), działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę D. M. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej zwany: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z 8 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 i 2017 rok. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 519/21, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie przepisu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nieważność postępowania z powodu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa, tj. art. 175 ust. 1 w związku z art. 179 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja") w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako: "EKPCz") w związku z art. 2, art. 6 ust. 1-3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.; dalej jako: "TUE") w związku z art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2016 r. Nr 202, str. 38; dalej jako: "KPP") poprzez udział w składzie orzekającym asesora Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Anny Dybowskiej, powołanej na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie uchwały nr 884/2019 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 3 października 2019 roku, podjętej w składzie ukształtowanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3; dalej jako: "ustawa z 8 grudnia 2017 r."), przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpoznającym sprawę o sygnaturze III SA/Łd 402/22 nie spełniał wymogów niezależnego i niezawisłego sądu w rozumieniu powoływanych wyżej przepisów; II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.; dalej jako: "ustawa o ARiMR") w związku z art. 16 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 października 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 47 akapit pierwszy i drugi KPP w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPCz poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi w sytuacji wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 16 stycznia 2018 r., przyznająca tę płatność skarżącemu, a decyzje uchylająca tę decyzję zostały uznane za naruszające prawo nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 roku, III SA/Łd 519/21.; Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzucono nadto: III. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2114; dalej zwanej: ustawą o płatnościach) w związku z art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.; dalej zwane: rozporządzeniem 1307/2013) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest wykazanie przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności tytułu prawnego do działki rolnej, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej zwanej: k.c.) w związku z art. 341 zdanie pierwsze k.c. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: a. dla wykazania tej przesłanki rolnik powinien przedłożyć organowi administracji publicznej ważną i skuteczną umowę cywilnoprawną, stanowiącą podstawę władania gruntem rolnym deklarowanym do płatności; b. "posiadanie" w rozumieniu cytowanych przepisów może polegać na zlecaniu osobom trzecim dokonywania prac agrotechnicznych tylko pod warunkiem, że dzierżawca nieruchomości jest do tych czynności "legitymowany", to jest dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości; IV. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną nie wskazywało przyczyn wznowienia postępowania, co uniemożliwiało skarżącemu ustalenie czego (jakich okoliczności) będzie dotyczyło postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w sytuacji, w której organ I instancji zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji i udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 20 k.p.a. w związku z art. 56 k.c. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie nieuprawnionej kontroli ważności i skuteczności czynności cywilnoprawnej – umowy dzierżawy zawartej między skarżącym a Z. B., co miało istotny wpływ na wynik spraw, bowiem doprowadziło sąd I instancji do konstatacji, że skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych z uwagi na rzekomą nieważność czy bezskuteczność umowy dzierżawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz 2, art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że: a. na skarżącym – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – spoczywał ciężar udowodnienia wszelkich okoliczności w sprawie, a zaniechanie złożenia wniosków dowodowych przez skarżącego na etapie po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną może wywoływać negatywne dla skarżącego skutki prawne; b. w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną przyznającą płatność zakres obowiązków ciążących na rolniku ubiegającym się o przyznanie płatności jest szerszy aniżeli w toku postępowania zwykłego, bowiem w postępowaniu zwykłym wystarczające jest złożenie przez stronę stosownego oświadczenia o posiadaniu gruntów deklarowanych do płatności; c. w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną oświadczenie strony nie jest wystarczającym dowodem na potwierdzenie przesłanek przyznania płatności; d. organy administracji publicznej nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodów w związku z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego w jego zeznaniach w charakterze świadka w postępowaniu karnym; e. skarżący miał obowiązek wykazania, że uzyskiwał z prowadzonej działalności rolniczej dochód, podczas gdy przesłanka taka nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyjęciu, że: a. skarżący nie przedstawił dowodów na to, by decydował o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, podczas gdy wynikało to ze złożonych przez skarżącego zeznań w charakterze świadka w toku postępowania karnego, które organy obu instancji oraz sąd I instancji uznały za wiarygodne; b. zaniechaniu wyjaśnienia przyczyn odmiennej oceny wiarygodności i przydatności dla postępowania tego samego dowodu co do różnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły (o czym niżej) , to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że orzekający w tej sprawie sąd pierwszej instancji był nienależycie obsadzony z uwagi na fakt udziału sędziego powołanego przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym po 2017 r., co miałoby dotyczyć asesor Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Anny Dębowskiej. Problem skuteczności powołań sędziów i asesorów w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. W postanowieniu z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., sygn. akt II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia bądź asesor sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią (asesorem) Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22, z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 561-563/24, czy też 19 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1449/23). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, podstawą do kwestionowania statusu sędziego nie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniła to Europejska Komisja Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z 14 października 2024 r., nr 1206/2024, zarówno orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również, że orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Podobny pogląd w odniesieniu do kwestionowania skuteczności powołań sędziów sądów administracyjnych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 561-564/24. Podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie ma zatem podstaw prawnych do kwestionowania skuteczności powołania p. Anny Dębowskiej na urząd asesora WSA w Łodzi, a w konsekwencji podważania składu sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie. Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. wskazać należy, że pkt 1 tegoż przepisu przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów procesowych podniesionych w punkcie IV. petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie szeregu przepisów p.p.s.a. i k.p.a. wskazał na nieprawidłowości związane ze sformułowaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, bez wskazania przyczyn wznowienia (pkt IV.1 petitum skargi kasacyjnej), zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę wznowienia (pkt IV.2 petitum skargi kasacyjnej); dokonanie nieuprawnionej kontroli ważności i skuteczności umowy dzierżawy zawartej między skarżącym a Z. B. (pkt IV.3 petitum skargi kasacyjnej); błędnego przyjęcia ciężaru dowodowego w postępowaniu wznowieniowym (pkt IV.4 petitum skargi kasacyjnej) oraz nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny wiarygodności zeznań skarżącego w charakterze świadka w postępowaniu karnym (pkt IV.5 petitum skargi kasacyjnej). Powyższe zarzuty należało uznać częściowo za nieskuteczne, częściowo zaś za niezasadne. Wskazać przede wszystkim należy, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należało, że zarzuty podniesione w pkt IV. 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się w istocie do postępowania wymiarowego w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich po wznowieniu postępowania nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy, a zatem należało uznać je za nieskuteczne. W ramach postępowania zwrotowego, prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie można skutecznie podnosić zarzutów względem wznowionego postępowania dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich za 2017 r. Przechodząc do kolejnego zarzutu – nieuprawnionego badania ważności umowy dzierżawy (zarzut IV.3. petitum skargi kasacyjnej), przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia tego rodzaju oceny przez organy administracyjne, jak i sąd I instancji. Jednakże mając na uwadze, że zarzuty w tym zakresie sformułowane były na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niezbędne było wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, czemu jednak strona nie sprostała. Niezależnie od omawianego mankamentu zarzutu, wskazać należy, że ważność umowy dzierżawy nie miała w sprawie istotnego znaczenia, bowiem jak sam skarżący podnosi warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntu i jego faktyczne użytkowanie, a nie legitymowanie się tytułem prawnym w postaci umowy dzierżawy. W konsekwencji zarzut okazał się niezasadny. Podobnie należało ocenić zarzut z pkt IV.5 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania D. M. nie przedstawił dowodów, które potwierdzałyby, że uczestniczył w prowadzeniu działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach. Nie przedstawił dokumentów zakupu materiału siewnego, nawozów i środków ochrony roślin. D. M. w żaden sposób nie wykazał, na czym polegało nadzorowanie nad dzierżawioną nieruchomością. Nadto, z zeznań złożonych w prokuraturze wynika natomiast, że Z. B. polecił skarżącemu państwa K., którzy mogą zająć się uprawą działki i to oni przez cały okres dzierżawy wykonywali wszystkie zabiegi agrotechniczne. To do ich gospodarstwa trafiały coroczne plony, stanowiące zapłatę za wykonane prace. Strona nie uczestniczyła w zbiorach, a zatem nie wiedziała jakiej były wielkości (ile kg) i jak przyznała nie wie ile zarobili na uprawie gryki K. Analiza złożonych przez skarżącego zeznań doprowadziła sąd I instancji do prawidłowej oceny, że nie prowadził on żadnych działań organizacyjnych, czy kierowniczych na posiadanych gruntach. Należy podkreślić, że protokół z przesłuchania D. M. w charakterze świadka w postępowaniu karnym sygn. akt PO IV Ds.46.2019 był przedmiotem oceny zaskarżonego wyroku sądu I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej mierze przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – że błędna wykładnia, o której jest mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, przez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/15; CBOSA). Odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne nie mogą być uznane za zasadne. Odnosząc się do zarzutu z pkt II petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że skarżący po pierwsze nie wskazał postaci naruszenia prawa materialnego – czy chodziło o błędną wykładnię przepisów czy też o ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto zdecydowana większość wskazanych w tym zarzucie przepisów ma charakter procesowy. Tym niemniej wskazać należy, że w myśl art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję organu odwoławczego, decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, chociaż nie wywołuje skutków prawnych. W orzecznictwie podkreśla się, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera podobny skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 tej ustawy akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1261/17, czy z 14 października 2022 r., sygn. akt I FSK 1158/22, dostępne w bazie: CBOSA). Oznacza to, że na chwilę orzekania przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie – 20 września 2022 r. - decyzja Dyrektora ARiMR z 16 marca 2021 r., pozostawała w obrocie prawnym. Nawet przyjmując, iż decyzja organu pierwszej instancji z 16 stycznia 2018 r. przyznająca skarżącemu płatności bezpośrednie za 2017 r. pozostaje w obrocie prawnym (co nastąpiło na skutek oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 519/21 wyrokiem NSA z dnia 15 kwietnia 2025 r. w sprawie sygn. akt I GSK 164/22) raz jeszcze zaznaczyć należy, że postępowanie zwrotowe prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Tym samym przyjąć należy, że nie było konieczności wznawiania postępowań przyznających płatność skarżącemu, co oznacza, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznających płatność czy też jej uchylenie nie ma istotnego znaczenia dla prawidłowości wydanej w sprawie decyzji. Kluczowym zagadnieniem było to, czy płatność pobrana przez skarżącemu była należna a to może wynikać nie tylko z ostatecznych innych decyzji administracyjnych, ale kwestię tę samodzielnie może ustalić także organ ARiMR w tak przeprowadzonym postępowaniu, co w niniejszej sprawie niewątpliwie wykazał - skarżący mimo bycia formalnym posiadaczem określonych użytków rolnych nie prowadził na nich działalności rolniczej, co w konsekwencji oznacza, że wypłacone mu płatności należało uznać za nienależne. Z kolei w kwestii zarzutu z pkt III petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne – w tym w kontekście wskazywanym przez stronę – w odniesieniu do przepisów art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 czy też art. 336 k.c., do których nawet się nie odwołał, co prowadzi do wniosku, że na gruncie zarzutu z pkt III.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zarzut ten nie jest skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w wyniku interpretacji art. 336 k.c. sąd pierwszej instancji miałby wyrazić poglądy kwestionowane skargą kasacyjną, że dla wykazania przesłanki posiadania rolnik powinien przedłożyć organowi administracji publicznej ważną i skuteczną umowę cywilnoprawną, stanowiącą podstawę władania gruntem rolnym deklarowanym do płatności; czy też posiadanie może polegać na zlecaniu osobom trzecim dokonywania prac agrotechnicznych tylko pod warunkiem, że dzierżawca nieruchomości jest do tych czynności legitymowany, to jest dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 519/21, uznać należało go za niezasadny. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi zatem być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jak wskazano we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia wyroku, ocena legalności wyroku WSA w Łodzi z 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 519/21 dotyczącego odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich za 2017 r., po wznowieniu postępowania, w świetle istoty postępowania zwrotowego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR nie była zagadnieniem wstępnym i nie miała bezpośredniego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że skarga kasacyjna skarżącego od wskazanego wyroku WSA w Łodzi została rozpoznana przez NSA w dniu 15 kwietnia 2025 r., na tym samym posiedzeniu co skarga kasacyjna w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania obejmującego wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).