I GSK 2176/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2017r., sygn. akt I SA/Kr 599/17 w sprawie ze skargi L.N. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2017r., sygn. akt I SA/Kr 599/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę L. N. (dalej też: "strona", "skarżący"), na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej też: "DM OR ARiMR", "Dyrektor Oddziału", "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor", "organ", "organ odwoławczy") z [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze kasacyjnej L. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym (pomoc prawna nie została opłacona w całości, ani w części), oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt I lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 278, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w sprawie administracyjnej istotnie naruszono przepisy postępowania, to jest zaniechano podjęcia przez organy czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości - w obliczu twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez wnioskodawcę (w szczególności zarzut, że w postępowaniu wzięto pod uwagę niewłaściwą działkę w terenie, poparte dowodami z własnych fotografii oraz wypisu z rejestru gruntów) - kwestii identyfikacji w terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w powiecie t., gmina W., obręb ewidencyjny M., w szczególności za pomocą dowodu z opinii biegłego geodety, a następnie ustalenia co do sposobu zagospodarowania tej działki; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę zaskarżonej decyzji wyrażającą się w braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego, mimo rozbieżnych stanowisk i dowodów organu i skarżącego, Sąd nie wskazał na konieczność kontynuowania postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w kontekście argumentacji wskazywanej przez stronę skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656). Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Nieuzasadnione okazały się zarzuty natury procesowej zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Podkreślić należy, że zaskarżoną do WSA decyzją z [...] maja 2017r., nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z [...] lutego 2017r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016r. Organ stwierdził, że odmowa przyznania wnioskowanej płatności wnikała z braku spełnienia wymogu użytkowania rolniczego przynajmniej jednego hektara gruntów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz.U. z 2017r., poz. 278 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie przy wydaniu rozstrzygnięcia oparto się na wynikach kontroli administracyjnej, kontroli na miejscu (która odbyła się w dniu [...] października 2016r. w obecności skarżącego), zdjęciach lotniczych i satelitarnych. Porównano powierzchnię zadeklarowaną we wniosku strony z wynikami kontroli terenowej oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych przez ARiMR i zapisanych w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Na tej podstawie ustalono, że działka ew. nr [...], oznaczona we wniosku jako działka "C", w zakresie całej powierzchni zadeklarowanej do płatności t.j. 0,42 ha, podlega wykluczeniu z płatności. W konsekwencji powyższego łączna powierzchnia działek A,B i C uprawniona do płatności JPO i PZ została ustalona na poziomie 0,74 ha, co spowodowało, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wymóg użytkowania rolniczego przynajmniej 1 ha gruntów) i płatności bezpośrednie nie mogą być rolnikowi przyznane. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo wskazały położenie wykluczonego obszaru i powody tego wykluczenia, a ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym dokumentacji zdjęciowej. Organ odwoławczy odniósł się też, do zarzutu skarżącego odnośnie błędnego zidentyfikowania działki nr [...]. Organ dokonując kontroli na miejscu posłużył się odbiornikiem GPS, posiadającym wszelkie wymagane certyfikaty. Natomiast jak podkreślono skarżący nie wskazał żadnej innej działki, która choćby w jego subiektywnym odczuciu mogłaby być właściwą działką ewidencyjną nr [...], a dołączone do odwołania wydruki zdjęć, mające przedstawiać jej stan (skoszoną łąkę), nie mogą jej dotyczyć. Wynika to z porównania obrazu zdjęć przedstawionych przez skarżącego, na których widać m.in. przyległe do prezentowanej nieruchomości siedlisko z zabudowaniami oraz drogą asfaltową, a obrazem ortofotomapy, gdzie wymienione elementy krajobrazu nie występują w bezpośredniej bliskości przedmiotowej działki. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna skutecznie nie podważa ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Jak wykazały kontrole przeprowadzone przez Agencję, zarówno kontrola administracyjna jak i kontrola terenowa, działka ewidencyjna nr [...] wskazana przez producenta, nie kwalifikuje się do płatności. Lokalizacja działki w terenie odbyła się przy pomocy odbiornika GPS, model: Mobile Mapper 300, który posiada wszystkie wymagane certyfikaty. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej przez pracowników ARiMR w dniu [...] października 2016r. w obecności strony potwierdzono, iż działka nr [...], na całej powierzchni, nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej, nie jest koszona i występują na niej liczne samosiejki, tereny zadrzewione, wieloletnie chwasty, w tym nawłoć pospolita. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu nie dopatrzył się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a w dalszej konsekwencji również art. 80 k.p.a. czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, popartym materiałem zdjęciowym. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jako skutecznie nie podważające trafności wydanego rozstrzygnięcia pozostają również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość Sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy ARiMR w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia organów Agencji, co do braku przesłanek przyznania skarżącemu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Powyższe prowadzi również do wniosku o niezasadności zarzutu wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z 11 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Skoro WSA uznał, że w sprawie nie doszło naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, nie mógł uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), lecz prawidłowo w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Mając zatem powyższe na względzie jednoznacznie w sprawie stwierdzić należy, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed Sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014r., sygn. akt I FPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.