I GSK 502/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 713/22 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 20 lipca 2022 r., nr 2491/RR/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. J. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 713/22, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi G. J. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (organ, Zarząd) z dnia 20 lipca 2022 r., nr 2491/RR/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020; w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) w związku z art. 184 u.f.p. w związku z podrozdziałami: 6.2 pkt 3 lit f), 6.2 pkt 3 lit d), 6.2 pkt 3 lit i), 8.4 pkt 2 lit. g), 8.6 pkt 5, 6.7 pkt 2 lit i, 6.4 pkt 2 i pkt 6, 6.2 pkt 3 lit g), 6.2 pkt 3 lit d), e) f) k) oraz 6.7 pkt 2 lit i) oraz 7.5 pkt 3 lit I) oraz 8.4 pkt 2 lit. m), 6.4 pkt 2 i 6 i 6.2 pkt 3 lit g), 6.4 pkt 2 i 6.4 pkt 6) i 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 poprzez błędną wykładnię i uznanie za wydatki niekwalifikowalne (nieprawidłowości) wydatki na: a) zakup koszulek; b) zakup cukierków; c) prace konserwacyjne i naprawcze; d) zakup szafek i półek; e) monitoring; f) zabawki i prace dydaktyczne. 2. prawa materialnego, tj. art. 207 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. w związku z art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) w związku z podrozdziałem 6.9 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w związku z par. 13 ust 1 umowy o dofinansowanie poprzez uznanie, iż kwota 88.000,07 zł podlega zwrotowi jako dochód wygenerowany w trakcie realizacji projektu. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut ten został jednak sformułowany wadliwie od strony konstrukcyjnej. W przypadku zarzutu określonego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazuje, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy też zarzut ten opiera na obu formach naruszenia prawa. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez Sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez Sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. Z treści omawianego zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny. W tym stanie rzeczy oceniany zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2960/17 r., CBOSA; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował ogólny zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 207 u.f.p. gdy tymczasem przepis ten podzielony jest na szesnaście ustępów, a niektóre z nich dzielą się na punkty. Natomiast przepis art. 184 u.f.p. składa się z dwóch ustępów. To uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu w sposób pełny i zgodny z intencją skarżącego kasacyjnie. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje co prawda na naruszenie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym polegać miała błędna wykładnia przepisów wymienionych w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym jeszcze raz trzeba przypomnieć, że błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez Sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Ustosunkowując się do wskazanego zarzutu przypomnienia wymaga również to, że projekty wybrane do dofinansowania są realizowane zgodnie z przedłożonym wnioskiem o dofinansowanie i umową o dofinansowanie. Beneficjent realizując projekt zobowiązany jest działać zgodnie z założonymi zadaniami, celami i wskaźnikami wynikającymi z wniosku i umowy o dofinansowanie. W trakcie realizacji projektu finansowanego ze środków europejskich nie ma luzu decyzyjnego. Każde działanie, które prowadzi do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków za kwalifikowane europejskich prowadzi do ich zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W zaskarżonym wyroku, WSA dokonał oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował prawo materialne. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano wadliwości o charakterze procesowym, co czyni stan faktyczny ustalony przez organy administracji i przyjęty przez WSA, wiążącym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a