I GSK 649/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tuszów Narodowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 52/19 w sprawie ze skargi Gminy Tuszów Narodowy na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr 15/319/19 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Tuszów Narodowy na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 52/19, oddalił skargę Gminy Tuszów Narodowy na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Gmina Tuszów Narodowy złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; zwanej dalej: ustawą wdrożeniową) w związku z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202), przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie sprowadzające się do uznania, iż wniosek złożony przez Skarżącego nie spełnia kryterium formalnego standardowego nr 9 Merytoryczna prawidłowość załączników do wniosku/ merytoryczna prawidłowość uzupełnień wniosku i załączników albowiem nie przedłożył dokumentów wskazanych w załączniku nr 4 Regulaminu konkursu w zakresie Dokumenty zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy analiza Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu w szczególności zapisy pkt 4 i 5 Instrukcji wskazują na równorzędne traktowanie przez Instytucję Zarządzającą albowiem: zgodnie z zapisem pkt 4 Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są wymagane dla zakresu, dla którego uzyskano pozwolenie na budowę z adnotacją organu, który je wydal, te są ostateczne - tj. takie dla których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. natomiast z pkt 5 Instrukcji zawarte jest zobowiązanie dołączenia do wniosku "decyzji budowlanych", czyli kopie dokumentów potwierdzających uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących zakresu rzeczowego projektu tj.: a) pozwolenie na budowę, b) zgłoszenie robót budowlanych, co zdaniem Skarżącego wskazuje na zrównanie w zakresie uprawnień uznawanych przez Instytucję Zarządzająca pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót budowlanych, a tym samym przedłożenie przez Skarżącego w toku uzupełnienia dokumentacji zgłoszeń dokonanych zgodnie z przepisem art. 29 - 30 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) zawierających adnotację o Starosty Powiatu Mieleckiego o braku wniesienia sprzeciwu w zakresie obejmującym całość prac zgłoszonych we wniosku, spełniające tym samym kryteria wskazane w Regulaminie konkursu zgodnie z pkt 4 i 5 Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, tym bardziej iż w zakresie objętym wnioskiem, w którym skarżący nie dysponował "decyzją budowlaną" tj zgłoszeniem robót budowlanych, przedłożył komplet dokumentów wskazanych w pkt 4 (nie zaś jak błędnie wskazuje Sąd I instancji Skarżący wybiórczo uzupełnił wniosek ale przedłożył te dokumenty określone w pkt 4 jedynie w zakresie w jakim nie posiadał decyzji budowlanej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na gruncie obowiązującego Prawa budowlanego część inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie budowy jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, jak np. budowa wiat, altan, ogrodzeń czy prowadzenie remontu, a także w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego czy - pod pewnymi warunkami - zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Składając wniosek oraz jego uzupełnienia wnioskodawca wskazywał iż zakres prac jakich dotyczy wniosek objęty jest zgłoszeniami dokonanymi w trybie art. 29-30 ustawy Prawo budowlane. Zakres prac zgłoszony przez wnioskodawcę w części dotyczącej sieci wodociągowych objęty był wymogiem uzyskania zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 19a ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca dokonał wszystkich zgłoszeń, posiadał pełną dokumentację w zakresie dotyczącym budowy sieci wodociągowych tj. mapy do celów projektowych, opinię ZUD-u, jak również decyzje celu publicznego na wszystkie zakresy, ponadto uzyskał również adnotację organu administracji techniczno-budowlanej, że nie wniesiono sprzeciwu od wykonywania robót budowlanych, co potwierdza zezwolenie na prowadzenie, wykonywanie robót budowlanych i pełną dokumentację w tym zakresie przedłożył do Instytucji Organizującej Konkurs. Projekt, tym samym we wspomnianym zakresie był w fazie gotowości do realizacji tj. posiadał zezwolenia przypisane prawem do realizacji wykonania i prowadzenia robót budowlanych już w dn. 04.10.2018 r., a więc przed dokonaniem ostatnich uzupełnień w dn. 25.10.2018 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała na nowelizację Prawa budowlanego z 2016 r., która w celu usprawnienia procesu budowlanego zastąpiła decyzje pozwolenia na budowę - zgłoszeniami budowy dotyczy to min. budowy sieci wodociągowych oraz kanalizacyjnych, przy czym należy zaznaczyć, że forma projektu budowlanego, wymagana do zgłoszenia nie uległa zmianie mówi o tym art. 30 ust. 4 pkt 4b prawa budowlanego, który nakazuje wprost dołączyć do zgłoszenia dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1-4 oraz nakazuje stosować odpowiednio przepis art. 35 ust. 1. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego nakazuje wprost dołączyć do wniosku oraz zgłoszenia budowy składanego do właściwego organu administracji techniczno-budowlanej - decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak tych decyzji spowodowałby tym, że organ ten nie mógłby wydać adnotacji o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, a tym samym nie zezwoliłby na wykonywanie inwestycji. Reasumując skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że odrzucenie wniosku oraz nieuwzględnienie protestu stało w sprzeczności z zapisami ustawy Prawo budowlane, ustawy wdrożeniowej oraz zapisami § 15 pkt 13 Regulaminu konkursu. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2019 r. również zatytułowanym skarga kasacyjna Gmina Tuszów Narodowy zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób wadliwy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia przez Instytucję Zarządzającą oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej tj. z naruszeniem zasad przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, zaś należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał termin przewidziany na rozpatrzenie protestu jako instrukcyjny, przy czym pominął całkowicie okoliczność, że rozpatrzenie protestu nastąpiło po terminie przewidzianym w art. 57 ustawy wdrożeniowej tj. w dniu 8 stycznia 2019 r. zaś decyzja Instytucji Zarządzającej o przyznaniu dofinansowania uczestnikom konkursu zapadła w dniu 31 grudnia 2018 r. – tydzień wcześniej. Instytucja Zarządzająca poinformowała pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. o przedłużeniu terminu "załatwienia sprawy" jednakże zawiadomienie to było pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Tymczasem ustawa wdrożeniowa w art. 57 przewiduje możliwość przedłużenia terminu rozpatrzenia protestu jedynie "w uzasadnionych przypadkach". Rozpatrzenie protestu po terminie rozstrzygnięcia konkursu naraziło Skarżącą nie tylko w sensie prawnym ale i faktycznym na utratę możliwości uzyskania dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu co oznacza, że Instytucja Zarządzająca naruszyła w sposób rażący prawo Skarżącej do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach instytucji protestu naruszając w istocie konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Takie wadliwie działanie Instytucji Zarządzającej zaakceptował Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uznając termin załatwienia protestu nie tyle jako instrukcyjny ale jako termin w istocie niczym nie ograniczony czyli dowolny; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w zakresie, w jakim Skarżąca uprawniona była do uzupełnienia dokumentacji (informacji) dotyczących wniosku o dofinansowanie na każdym etapie oceny tego wniosku tj. zarówno na etapie oceny formalnej jak również merytorycznej za zgodą Instytucji Zarządzającej, czego Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł. Nawet jednakże przy założeniu, że dokumentacja uzupełniająca nie mogła zostać skutecznie przedłożona Instytucji Zarządzającej wraz z protestem, to w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy przedłożenie tej dokumentacji w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202; dalej zwanej: Prawo budowlane), nie było konieczne dla prawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny kryteriów formalnych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wadliwego działania Instytucji Zarządzającej, która skierowała do Skarżącej wezwanie o uzupełnienie dokumentów (pismo z 16.10.2018 r.) w zakresie załącznika nr 4 "Dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy zgodnie z zapisem pkt 4 Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są wymagane dla zakresu, dla którego uzyskano pozwolenie na budowę z adnotacją organu, który je wydał, że są ostateczne - tj. takie dla których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wyjątek przewidziany dla sytuacji, gdy Wnioskodawca dysponuje pozwoleniem na budowę nie dotyczy równorzędnej sytuacji, gdy Wnioskodawca dysponuje zgłoszeniem budowlanym z adnotacją o niewniesieniu sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 Prawa budowlanego, poprzez zaakceptowanie przez WSA w Rzeszowie braku rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie i błędną ocenę obligatoryjnych kryteriów formalnych. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji polegała w szczególności na zaakceptowaniu stanowiska Instytucji Zarządzającej, iż wniosek złożony przez Skarżącą nie spełnił kryterium formalnego standardowego nr 9 Merytoryczna prawidłowość załączników do wniosku/merytoryczna prawidłowość uzupełnień wniosku i załączników/ albowiem nie przedłożyła dokumentów wskazanych w załączniku nr 4 Regulaminu konkursu w zakresie "Dokumenty zagospodarowania przestrzennego", w sytuacji gdy analiza Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu (w szczególności zapisy pkt 4 i 5 Instrukcji), wskazują na równorzędne traktowanie przez Instytucję Zarządzającą instytucji Prawa budowlanego, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 19a) lit. b) i c) i art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a) Prawa budowlanego w związku z pkt 4 Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do wadliwego uznania, że dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są wymagane dla zakresu, dla którego uzyskano pozwolenie na budowę z adnotacją organu, który je wydał, że są ostateczne, zaś są wymagane dla zakresu, dla którego dokonano skutecznie zgłoszenia budowlanego posiadającego adnotację o niewniesieniu sprzeciwu dokonanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wszystkie powyżej wskazane naruszenia WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku doprowadziły do utrwalenia naruszenia zasad (sposobu) przeprowadzania wyboru projektów, tj. zasady przejrzystości i rzetelności, co z kolei spowodowało ostatecznie odrzucenie projektu Skarżącej z powodu niespełnienia przez projekt obligatoryjnego kryterium formalnego. W ocenie Skarżącej wszystkie wskazane powyżej zarzuty dotyczą naruszeń mających istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji również wynik oceny projektu. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych w petitum zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona dwoma pismami, z których pierwsze datowane jest na 18 kwiecień 2019 r., a drugie na 19 kwiecień 2019 r. (zostały sporządzone przez różnych pełnomocników strony). Zarzuty tej skargi kasacyjnej nie są jednak uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym zarzuty te należy rozpatrywać łącznie. W pierwszej kolejności w zakresie zarzutu naruszenia art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (sformułowanym w piśmie z 18 kwiecień 2019 r.) należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł on odnieść się do tego zarzutu naruszenia, ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 41 ww. ustawy, który to przepis zawiera pięć paragrafów. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Podobna sytuacja dotyczy zarzutu wskazanego w punkcie I "e" petitum skargi kasacyjnej (pismo datowane na 19 kwiecień 2019 r.), w którym formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 Prawa budowlanego nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 30 prawa budowlanego, który również zwiera kilka jednostek redakcyjnych. Także i w tym przypadku uniemożliwia to NSA ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. W ocenie NSA nietrafny jest także wskazywany w punkcie I "a", "b", "c", "d" i "e" petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał termin przewidziany na rozpatrzenie protestu jako instrukcyjny. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zarzut przekroczenia terminu w rozpoznaniu protestu nie miał istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że termin z art. 57 ustawy wdrożeniowej na załatwienie sprawy jest terminem instrukcyjnym i nie niesie jego przekroczenie konsekwencji procesowych, czy też materialnoprawnych polegających na ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pogląd ten dominuje zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., II GSK 3782/17- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Jacek Jaśkiewicz, Art. 57 - Granice i termin rozpatrywania protestu w: Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2014 oraz Rafał Poździk (red.), Art. 57, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016). Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów tj. zarzutów naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, skutkujące oddaleniem skargi, art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, a także art. 29 ust. 1 pkt 19a) lit. b) i c) i art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a) Prawa budowlanego w związku z pkt 4 Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącego załącznik nr 4 Regulaminu konkursu zasadne jest podkreślenie, że w rozpatrywanym przypadku nie ma sporu co do tego, że w sprawach - przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 § 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym nie tylko wskazany w ustawie szczegółowy opis osi priorytetowych ale także Regulamin konkursu, wraz z załącznikami, określający - w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17). Zasadnie bowiem przyjmuje się, że wnioskodawca - przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie - zna jego zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. De facto postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (Wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., I GSK 3331/18; por. też Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Według art. 37 w ust. 1 powyższej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rzetelność wyboru projektów pojmowana jest jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. W kwestii zasady przejrzystości skład orzekający w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Zachodzą zatem podstawy do uznania, że umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Za jednoznaczne postanowienie uznaje się zaś takie, które dopuszcza jedną tylko możliwą interpretację, jest wyraźne, ma jedno znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Poździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1597/17). Podobnie jak przed Sądem I instancji, skarżąca kasacyjnie nie podnosiła już wcześniejszych argumentów (z etapu postępowania przed organem) w zakresie przedłożenia kompletnego załącznika nr 4, a skoncentrowała się na tym, że w jej ocenie przedłożenie wchodzących w jego zakres decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podobnie jak przed Sądom I Instancji do zasadności tego stwierdzenia sprowadza się więc w istocie spór pomiędzy stronami postępowania sądowego. W tym kontekście należy podkreślić, iż rzeczywiście poprzez zmiany prawa budowlanego doszło do zastąpienia, w pewnym zakresie pozwolenia na budowę instytucją zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych, to jednak za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że obie te instytucje nie zostały prawnie ze sobą zrównane, bo różnią się stopniem sformalizowania, skutkującym innym trybem ich oceny i kwestionowania w administracyjnym toku instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że wskazania Instrukcji w niniejszym przypadku, które odnoszą się wprost do treści załącznika nr 4, są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że zwolnienie z obowiązku przedłożenia dokumentów zagospodarowania przestrzennego (w tym decyzji o warunkach zabudowy) dotyczy jedynie przypadków, w której zakres projektu objęty został pozwoleniem na budowę. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, w której zakres projektu objęty nie był pozwoleniami na budowę. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż dokumenty tego rodzaju powinny być złożone, a niedopełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem niekompletności załącznika do wniosku, którą należy zakwalifikować w kategoriach niespełnienia kryterium nr 9, w postaci merytorycznej prawidłowości załączników. Nie można także podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu odnośnie sprzeczności zapisów Regulaminu konkursu oraz Instrukcji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że samo zastąpienie na gruncie Prawa budowlanego, w określonym zakresie, pozwoleń na budowę zgłoszeniami, jak również pewne zbliżenie tych obu instytucji, nie może automatycznie prowadzić do podważenia regulaminu konkretnego konkursu. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem również zarzut naruszenia zasad rzetelności i obiektywizmu, w zakresie oceny wniosku skarżącej, bo jak trafnie podkreślił WSA to te właśnie zasady nakazują równie traktowanie wszystkich ich uczestników, w oparciu o te same zasady, sformułowane w Regulaminie i poszczególnych dokumentach konkursowych. WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, który uznał, że aplikujących w konkursie należy traktować tak samo, a zatem na etapie oceny wniosków przyjął stanowisko, odnośnie ścisłej interpretacji zapisów Instrukcji, zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony. Należy dodatkowo podkreślić, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt I "d" i "c" petitum skargi kasacyjnej). Z omawianego przepisu wynika, że Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencja powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej, nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy", nie wyjaśnił również, na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał. Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji , nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował Zarząd już na etapie postępowania przed Sądem I instancji zasądzono koszty w wysokości 50% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 240 zł.