I OSK 1096/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2838/15 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2838/15) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), załącznika nr 2 do uchwały nr XLVIII/1309/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 10224), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a. ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu [...] na kwotę 478 zł i zobowiązał do ich uiszczenia solidarnie E. G. oraz S. G. Jak wskazał organ, Strażnik Miejski w dniu 30 października 2013 r. wydał dyspozycję usunięcia ww. pojazdu z powodu niezastosowania się do znaku B-36 z tabliczką T-24, to jest pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Swoim zachowaniem kierujący wyczerpał znamiona wykroczenia z art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń. W trakcie czynności usuwania pojazdu zgłosiła się właścicielka pojazdu E. G., a w związku z tym odstąpiono od jego usunięcia. Ponieważ wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, co wynikało z załącznika do faktury wystawionej przez firmę holującą, zapisów w systemie GPS, raportu drogowego oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej przez Straż Miejską, wydano przedmiotową decyzję. Organ zaznaczył przy tym, że nie badał zasadności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu ani przyczyn pozostawienia pojazdu w danym miejscu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. G. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a ust. 2a ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w sprawie nie ma znaczenia, że nie doszło do odholowania pojazdu na strzeżony parking. Już samo wezwanie holownika i podjęcie czynności wygenerowało koszty, które w takim przypadku skutkują obciążeniem opłatą w wysokości określonej w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. G., zarzucając jej naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżąca od samego początku twierdziła, iż nie było czynności załadunku na lawetę ani przyjazdu samej lawety (pojazdu holującego) na miejsce niedozwolonego parkowania jej pojazdu. Także z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach nie wynika, aby laweta na miejsce zdarzenia przyjechała. Nie wynika to również z pisma Straży Miejskiej z dnia 23 stycznia 2015r. skierowanego do Zarządu Dróg Miejskich. Nie stwierdzono w nim bowiem, żeby pojazd holujący po wydaniu przez Strażnika o godzinie 7.19 dyspozycji usunięcia rzeczywiście na miejsce przyjechał, a jedynie iż o godzinie 7.32 na miejscu zdarzenia zjawiła się kierująca i odstąpiono od dyspozycji usunięcia pojazdu. Organ I instancji, dysponując takim materiałem dowodowym, ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. To stanowisko zostało zdaniem Sądu w pełni zaakceptowane przez organ II instancji, bez najmniejszego odniesienia się do dowodów zgromadzonych w sprawie, które nawet we wzajemnej konfrontacji nie były oczywiste, a zwłaszcza w odniesieniu do twierdzeń skarżącej. Tym samym, decyzje organów obu instancji zapadły bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, a co uzasadnia w konsekwencji postawienie im zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 K.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym. Odwołując się do przepisów art. 130a ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy te nie pozwalają na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Nie pozwalają także na ustalenie kosztów na kwotę wynikającą z faktury firmy holującej (wobec treści art. 130a ust. 6 ustawy). Niemniej samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi podstawy do obciążania jakimikolwiek kosztami w oparciu o ww. art. 130a ust. 2a ustawy. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie ww. dyspozycji, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych, tj. rzeczywistych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1 – 2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku z ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to obejmuje m. in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można zatem automatycznie przyjmować, że skoro wydano dyspozycję (w sposób uzasadniony), to choć została ona cofnięcia, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podzielił także pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić czy koszty takie rzeczywiście powstały. W tej sprawie istnieją natomiast uzasadnione wątpliwości czy rzeczywiście takie koszty powstały, czy tylko wskazane zostały przez firmę holująca w dokumentach księgowych. Tym samym organ miał obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do odstąpienia od dyspozycji odholowania pojazdu, a zwłaszcza czy na miejsce zdarzenia przyjechał pojazd holujący oraz czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły koniecznej analizy dokumentów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Ich wzajemna niespójność nakazywała badanie wiarygodności zdarzenia odzwierciedlonego potem w wystawionej fakturze. Mogło się bowiem okazać, że w sytuacji odstąpienia od holowania "zadysponowanego" pojazdu, holownik został wykorzystany do odholowania innego pojazdu. Art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym obliguje organ do obciążenia kosztami związanymi z dyspozycją usunięcia pojazdu, ale tylko wówczas, gdy dyspozycja spowodowała ich powstanie, co oznacza, iż ustawodawca dopuszcza także sytuację przeciwną. Tym samym nie można przyjmować, że samo przyjęcie dyspozycji wyjazdu w celu usunięcia danego pojazdu będzie stanowiło wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia powstania kosztów związanych z odholowaniem danego pojazdu i będzie – niejako "automatycznie" – prowadzić do nałożenia obowiązku ich poniesienia (zwrotu) przez właściciela pojazdu. Odmienna ocena prowadziłaby do stwierdzenia, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu zawsze generuje koszty. Ponownie orzekając w sprawie organ winien dokonać ustalenia w zakresie działań firmy holowniczej wezwanej do usunięcia pojazdu skarżącej, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz ewentualnie na jakim etapie działań pojazdu holującego został on odwołany. Jeśli zajdzie potrzeba organ powinien uzupełnić w tym celu materiał dowodowy (choćby o wyjaśnienia funkcjonariuszy Straży Miejskiej, czy szczegółowe informacje firmy holującej) i raz jeszcze dokonać jego oceny z uwzględnieniem zasady uregulowanej w art. 80 K.p.a. Organ zobowiązany będzie zwłaszcza do oceny w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, twierdzeń skarżącej, która kwestionuje fakt przyjazdu na miejsce zdarzenia pojazdu holującego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na: "- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku przyjęcia, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, powinien dokonać ustalenia w jakich okolicznościach doszło do wezwania firmy holowniczej do usunięcia pojazdu skarżącego, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz czy i w jakich okolicznościach przyjazd holownika został odwołany oraz nakazanie przez uzupełnić w tym celu materiał dowodowy i raz jeszcze dokonać jego oceny, 2. art 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie, iż okoliczność powstania kosztów w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu od którego następnie odstąpiono, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie jest ustalona w niniejszej sprawie, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się faktura wystawiona przez firmę holującą, w której widnieją koszty usługi holowania przedmiotowego pojazdu, - naruszenie przepisów prawa materialnego: 3. art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że obciążenie kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu od którego to usunięcia odstąpiono jest możliwe po uprzednim ustaleniu okoliczności, w jakich doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz czy wydanie dyspozycji spowodowało powstanie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany, podczas gdy przepis nie uzależnia obciążenia kosztami od ustalenia okoliczności dotyczących; wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz od niej odstąpienia, a także od rzeczywistych kosztów związanych z przebytym przez holownik odcinkiem drogi od momentu wydania dyspozycji do momentu jej odwołania, a także przyjęcie, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i wyjazdu z bazy pojazdu do holowania w celu usunięcia danego pojazdu nie zawsze generuje koszty, podczas gdy w świetle powyższej regulacji do obciążenia kosztami wystarczającym jest wydanie dyspozycji wyjazdu pojazdu do holowania z bazy w celu usunięcia pojazdu, który spowodował powstanie kosztów z tym związanych, 4. art. 130a ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z załącznikiem nr 2 do uchwały nr XLVI 11/1309/2012 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 określającym wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, którego dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 t. na 478 zł, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż do obciążenia kosztami wydania dyspozycji pojazdu konieczne jest ustalenie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany." W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw Kolegium wyjaśniło, że w świetle treści art. 130 a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym dla obciążenia właściciela pojazdu kosztami powstałymi w związku z wydaniem dyspozycji jego usunięcia konieczne jest zaistnienie łącznych następujących przesłanek: 1) wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, 2) odstąpienia od czynności usunięcia pojazdu, 3) powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W zakresie ostatniego z wymienionych warunków, wystarczającym jest powstanie jakichkolwiek kosztów związanych z dyspozycją, albowiem ich wysokość obciążająca właściciela pojazdu nie jest uzależniona od rzeczywistych kosztów wygenerowanych przez holownik do zrealizowania usługi usunięcia pojazdu. Kolegium podkreśliło, że biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie ulega wątpliwości, że do powstania kosztów w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu doszło. W aktach sprawy znajduje się bowiem faktura wystawiona przez firmę holującą, w której określono koszty związane z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu, a dowód ten został zupełnie pominięty przez Sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Na wstępie należy wyjaśnić, że analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego wykładni i zastosowania art. 130 a ust. 2 a Prawa o ruchu drogowym, oczywiście w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wskazuje na istnienie w tym zakresie pewnej różnicy poglądów prawnych. Według jednego ze stanowisk, w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od niej, właściciel powinien ponieść tylko rzeczywiste koszty, jakie spowodowało wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu bez względu na wysokość opłaty ustalonej z tego tytułu w uchwale rady powiatu, o której mowa w art. 130 ust. 6 ustawy, która to uchwała – według tej koncepcji – ustala jedynie maksymalne stawki do wysokości których można obciążyć właściciela pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. I OSK 1548/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl). Z kolei według drugiego ze stanowisk, właściciel pojazdu zostaje obciążony opłatą w wysokości stałej i ryczałtowej wskazanej w uchwale bez względu na wysokość rzeczywistych kosztów spowodowanych dyspozycją usunięcia pojazdu (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2018 r. I OSK 279/17, z 22 listopada 2018 r. I OSK 106/17, z 4 października 2018 r. I OSK 2773/16, z 1 sierpnia 2018 r. I OSK 744/18, z 4 lipca 2018 r. I OSK 1543/16 czy z 27 lutego 2018 r. I OSK 982/16 dostępne jak wyżej). W rozpoznawanej sprawie jednak spór nie dotyczył tego, które z tych stanowisk jest prawidłowe. Analiza uzasadnienia wskazuje zresztą, że Sąd pierwszej instancji opowiedział się za drugim z tych poglądów. Wyjaśnił bowiem: "[W]skazane przepisy nie pozwalają na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Nie pozwalają także na ustalenie kosztów na kwotę wynikającą z faktury firmy holującej (wobec treści art. 130 a ust. 6 ustawy)". Tymczasem skarga kasacyjna i jej zarzuty w istocie sporządzone są tak jak gdyby Sąd pierwszej instancji prezentował pierwszy z poglądów. Stąd skarga kasacyjna i jej argumentacja w istocie rozmija się z argumentacją Sądu pierwszej instancji i nie jest z nią w żaden sposób powiązana. Sąd ten bowiem przyjął nie tyle, że organ ma ustalić rzeczywiste koszty jakie wywołała dyspozycja usunięcia pojazdu i obciążyć nimi skarżącą, ale że ma ustalić czy dyspozycja w ogóle jakieś koszty rzeczywiście wywołała. Różnica jest zasadnicza, a dodatkowo w takiej sytuacji wykładnia art. 130 a ust. 2 a Prawa o ruchu drogowym jaką zaprezentował Sąd pierwszej instancji jest dokładnie taka jak ta przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mianowicie, że jedną z przesłanek zastosowania w/w przepisu jest właśnie "powstanie kosztów związanych z wydaniem dyspozycji pojazdu" i jak wywodzi organ: "[W] zakresie ostatniego z wymienionych warunków, wystarczającym jest powstanie jakichkolwiek kosztów związanych z dyspozycją albowiem ich wysokość obciążająca właściciela pojazdu nie jest uzależniona od rzeczywistych kosztów wygenerowanych przez holownik (...)". W tych okolicznościach niezrozumiałe są zarzuty materialnoprawne skargi kasacyjnej skoro zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ prezentują ten sam pogląd w sprawie. Chybione są także podstawy procesowe. Organ zarzuca bowiem, że Sąd pierwszej instancji pominął w sprawie jako dowód powstania kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdów fakturę wystawioną przez firmę holującą w której uwidocznione zostały koszty usługi holowania pojazdu skarżącej. Wyjaśnić zatem należy – znowu nawiązując wyłącznie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt sprawy – że treść tej faktury pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie tj. dokumentacją zdjęciową i wyjaśnieniami Straży Miejskiej. Na fakturze widnieje bowiem rodzaj usługi "załadunek", gdy tymczasem z wyjaśnień Straży Miejskiej, dokumentacji zdjęciowej, a także twierdzeń skarżącej wynika, że do załadunku nie doszło. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego czy dyspozycja usunięcia pojazdu spowodowała powstanie jakichkolwiek kosztów. Skoro wystawiona faktura dotyczy załadunku, a jest wątpliwe czy do niego doszło to dokument ten w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mógł potwierdzać powstania kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zwrócił uwagę na naruszenie przez organy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i z tego względu zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.