I OSK 1183/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 297/21 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020 r. nr DO.7.7613.403.2019.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2021 r. I SA/Wa 297/21, oddalił skargę K. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 grudnia 2020 r. nr DO.7.7613.403.2019.MK, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA legalności decyzji Ministra, tj. błędnym uznaniu decyzji Ministra za odpowiadającą prawu w zakresie dotyczącym ustalenia, iż P. C., będący współwłaścicielem w udziale [...] nieruchomości w [...] przy ul. [...], zmarł w [...] w dniu [...] marca 1942 r., co miałby potwierdzać odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w sytuacji gdy żaden dokument, urzędowy czy też prywatny, dotyczący ww. nieruchomości, nie zawiera jakichkolwiek dalszych danych osobowych, oprócz imienia i nazwiska P. C., na podstawie których możnaby stwierdzić, że P. C., którego dotyczy ww. akt zgonu, to P. C. będący współwłaścicielem ww. nieruchomości, z samego zaś faktu, że A. T. mogła mieć brata P. C. nie można wywieść konstatacji, że ten brat był współwłaścicielem ww. nieruchomości; naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego uznania, że decyzja Wojewody z 2003 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wobec skierowania jej do osoby zmarłej, podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji Ministra przez WSA powinna prowadzić do konkluzji o braku jednoznacznego dowodu na potwierdzenie faktu, iż P. C., będący współwłaścicielem nieruchomości, był osobą nieżyjącą w dniu wydania decyzji Wojewody z 2003 r., w rezultacie czego powinno dojść do uwzględnienia przez WSA skargi i uchylenia wadliwej decyzji Ministra; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA wszystkich zarzutów skarżącej K. T. i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, a dotyczących: 1) zasady trwałości decyzji administracyjnych i możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w oparciu o jednoznaczne i bezsporne dowody, 2) odniesienia się do zarzutu Ministra odnośnie wskazania przez Wojewodę Mazowieckiego niepełnej nazwy strony, 3) odniesienia się do zarzutu Ministra odnośnie kwestii nieustalenia przez Wojewodę Mazowieckiego aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, 4) odniesienia się do zarzutu Ministra odnośnie skutków doręczenia decyzji Wojewody z 2003 r. Spółce [...]; powyższe naruszenie sprawia, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli i stanowi tym samym samoistną podstawę jego uchylenia; jednocześnie takie naruszenie przez WSA przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że WSA pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że decyzja Nr 200/2003 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2003 r., znak: [...], jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wobec skierowania jej do osoby zmarłej P. C., a będące skutkiem ustalenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody z 2003 r. w oparciu o niejednoznaczne dowody, tj. w sytuacji, gdy w aktach postępowania brak jest dowodu, z którego miałby wynikać bezsporny i pewny fakt, że P. C., będący współwłaścicielem w udziale [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], to P. C., którego dotyczy akt zgonu nr [...], zmarły w [...] w dniu [...] marca 1942 r., a w konsekwencji nieprawidłowego rozstrzygnięcia wątpliwości co do ustalenia, że decyzja Wojewody z 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na niekorzyść, zamiast na korzyść, legalności tej decyzji; właściwe zastosowanie przez WSA wskazanych przepisów powinno doprowadzić do konstatacji, że decyzja Wojewody z 2003 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fíne k.p.a., w konsekwencji, czego uznać należy, iż naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez WSA, która winna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że decyzja Nr 200/2003 Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2003 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wobec rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a będące skutkiem niezrozumienia uzasadnienia decyzji Wojewody z 2003 r., w którym to uzasadnieniu wprost wskazano, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej wydanie w stosunku do osoby zmarłej A. T., a nie kwestie stricte dotyczące wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. i wykonalności tej decyzji w tym zakresie; zakwalifikowanie przez Wojewodę sytuacji wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej w oparciu o jedną z możliwych podstaw prawnych, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.pa., wobec występujących w orzecznictwie i doktrynie stanowisk o możliwości zakwalifikowania tejże sytuacji zarówno na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, jak i pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a., nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ właściwe zastosowanie przez WSA wskazanych przepisów powinno doprowadzić do konstatacji, że decyzja Wojewody z 2003 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fíne k.p.a., w konsekwencji, czego uznać należy, iż naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez WSA, która winna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej zawsze skutkuje uznaniem takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konstatacji, że takie stanowisko jest zasadne jedynie w przypadku, gdy ww. naruszenie miało wpływ na określenie uprawnienia lub obowiązku w stosunku do osoby zmarłej; mając na względzie, że decyzja Wojewody z 2003 r. stwierdzała nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r., wskazać należy, iż nawet wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej nie stanowiło podstawy do uznania, że decyzja Wojewody z 2003 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; prawidłowa wykładnia przez WSA wskazanych przepisów powinna doprowadzić do konstatacji, że decyzja Wojewody z 2003 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., w konsekwencji, czego uznać należy, iż naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez WSA, która winna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 2, 7 i 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 (Dz. U. poz. 702) i w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 16 września 2021 r., poprzez błędne uznanie, że brak wykonania przez ustawodawcę, na dzień wydania decyzji przez Ministra, ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest przeszkodą do uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisów prawa, zgodnie z którą znaczny upływ czasu od wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a co najwyżej do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa; mając na względzie, że od wydania decyzji Wojewody z 2003 r. do momentu wydania decyzji Ministra upłynęło 17 lat, uznać należy, że taki znaczny upływ czasu stanowił przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności; prawidłowa wykładnia przez WSA wskazanych przepisów powinna doprowadzić do konstatacji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2003 r., w konsekwencji, czego uznać należy, iż naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez WSA, która winna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2003 r. w całości, w sytuacji gdy P. C. był jednym z kilku adresatów przedmiotowej decyzji, w konsekwencji czego zasadne było co najwyżej stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 2003 r. w części, w jakiej odnosi się do P. C.; właściwe zastosowanie przez WSA wskazanych przepisów powinno doprowadzić do konstatacji, że decyzja Wojewody z 2003 r. nie podlegała stwierdzeniu nieważności w całości, w konsekwencji, czego uznać należy, iż naruszenie wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez WSA, która winna być uwzględniona, zaś wadliwa decyzja Ministra uchylona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 grudnia 2020 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zawnioskowała także o przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych częściowo się pokrywają, zostały nadmiernie rozbudowane, a ich konstrukcja budzi pewne zastrzeżenia. Mianowicie "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzuty skonstruowane tak jak w niniejszej skardze kasacyjnej, nie spełniają powyższego wymogu, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich. Dlatego też zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie, a rozważania z konieczności będą koncentrować się na istotnych kwestiach wyłaniających się z postawionych zarzutów. Zasadnicza część zarzutów odnosi się do jednego problemu: czy P. C., będący współwłaścicielem w udziale [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], jest tą samą osobą, która według odpisu skróconego aktu zgonu z [...] września 2011 r. nr [...], zmarła w [...] [...] marca 1942 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie żaden dokument, urzędowy czy prywatny, dotyczący tej nieruchomości, nie zawiera jakichkolwiek dalszych danych osobowych, oprócz imienia i nazwiska P. C., na podstawie których można byłoby stwierdzić, że P. C., którego dotyczy akt zgonu, to ta sama osoba, która była współwłaścicielem nieruchomości. Z samego zaś faktu, że A. T. mogła mieć brata P. C. nie można wywodzić, że ten brat był też współwłaścicielem nieruchomości. Brak takiej pewności nie pozwala – zdaniem skarżącej kasacyjnie – na uznanie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu skierowania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2003 r. do osoby zmarłej. Tezy tej nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Z faktu, że poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej nr [...] z [...] października 1978 r. (co potwierdza także postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] czerwca 1957 r.) nie zawiera innych danych osobowych P. C., wpisanego jako współwłaściciela w udziale [...] do nieruchomości ujętej w tej księdze, nie oznacza, że nie można ustalić, kim była osoba wpisana do księgi wieczystej. Z tych samych dokumentów wynika bowiem, że A. T. również była współwłaścicielką tej nieruchomości w udziale [...] i w odniesieniu do niej również nie podano żadnych innych danych poza imieniem i nazwiskiem, a jednak nikt nie kwestionuje, że była ona współwłaścicielką nieruchomości. We wspomnianym odpisie z kw i postanowieniu, imiona rodziców podano jedynie w odniesieniu do S. T., która nabyła współwłasność nieruchomości w udziale [...] w późniejszym czasie, bo w 1954 r. Natomiast A. T. i P. C. nabyli swoje udziały na podstawie umowy z [...] października 1938 r. rep. [...], gdzie zapisano, że zbywcy sprzedają nieruchomość "A. T. i P. C. w jednej połowie i Z. K. w drugiej połowie – wszystkim współdzielnie ...". Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym wątpliwości, że P. C. był bratem A. T., podzielając w tym zakresie w całej rozciągłości ustalenia Sadu I instancji (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Trudno przyjąć, aby w takiej samej sytuacji uznawać współwłasność A. T., a poddawać w wątpliwość tożsamość innego ze współwłaścicieli, którzy byli rodzeństwem, a współwłasność została nabyta w jednej połowie "współdzielnie". Potwierdza to także późniejszy wpis z 2011 r. do księgi wieczystej [...] (zawiadomienie z [...] kwietnia 2011 r.), gdzie wpisano imiona rodziców P. C.: J. i M., te same, co rodziców A. T. Naczelny Sad Administracyjny nie ma w tej sytuacji wątpliwości, co do tożsamości P. C., którego śmierć w 1942 r. została potwierdzona aktem zgonu. W orzecznictwie natomiast jednolicie przyjmuje się, że "w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącemu naruszeniu prawa. (...) Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności" (zob. wyrok NSA z 11.01.2024 r. I OSK 55/20, LEX nr 3709156). Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Natomiast zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych, ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105). Skoro zatem decyzja Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2003 r. została skierowana do osoby, która miała reprezentować P. C. i odnosiła się do praw majątkowych tego ostatniego, to nie ma wątpliwości, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie było przy tym możliwe, jak sugeruje skarga kasacyjna, aby stwierdzić nieważność decyzji z 2003 r. jedynie w stosunku do P. C., ponieważ jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, wywłaszczenie (a zatem i decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o wywłaszczeniu) odnosiło się do całej nieruchomości, a orzeczenie w stosunku do jednego ze współwłaścicieli nie stanowiło samodzielnego rozstrzygnięcia. Nie mają przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uwagi poczynione niejako na marginesie przez Sąd I instancji, na temat treści decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2003 r. (w tym co do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. nie było bowiem niewłaściwe przyporządkowanie jej wad do odpowiedniej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności, ale niewątpliwy fakt skierowania decyzji do osoby zmarłej. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu nie odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi. "Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 ustawy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia" (wyrok NSA z 30.07.2024 r. II OSK 1718/23, LEX nr 3752447). Z niczym takim w tej sprawie nie mamy do czynienia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie i poddaje się ono kontroli instancyjnej. "Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy" (wyrok NSA z 11.07.2024 r. III OSK 2555/23, LEX nr 3743144). Nie jest też zasadna teza, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) – a przed tą datą została wydana zaskarżona decyzja – organ miał obowiązek uwzględnienia negatywnej przesłanki (upływu czasu) do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna odwołuje się tu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. W orzecznictwie przeważał jednak pogląd, który akceptuje też skład orzekający w tej sprawie, że "jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13), to jednak zakresowy charakter wyroku nie spowodował zmiany normatywnej tegoż przepisu, w szczególności nie oznaczał jego derogacji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa ze strony Sądu I instancji samodzielnego zrekonstruowania niekonstytucyjnego zakresu normy art. 156 § 2 k.p.a., nie może być zatem postrzegana jako naruszenie prawa, w szczególności naruszenie konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 20.01.2022 r., I OSK 348/19, LEX nr 3325751). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.