I OSK 1847/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 411/21 w sprawie ze skargi I.W., B.M., S.B., W.P., M.P. i E.W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz I.W., B.M., S.B., W.P., M.P. i E.W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.W., B.M., S.B., W.P., M.P. i E.W. (dalej: skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 2 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 9 października 1954 r., nr MT-5575-1/54 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 23 czerwca 1954 r., nr ST/TN/15S/56/54 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..] ozn. nr hip. "[..]" rej. hip. [..], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok w zakresie jego punktów 1, 2 i 4 i wniósł alternatywnie o jego uchylenie w tym zakresie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca) przez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji, a ponadto, w związku z ww. umorzeniem z mocy prawa postępowań, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stało się niedopuszczalne; 2. błędne zastosowanie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z 2 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 9 października 1954 r., nr MT-5575-1/54 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 23 czerwca 1954 r., nr ST/TN/15S/56/54, podczas gdy postępowanie prowadzone z ww. wniosku zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej; 3. błędne zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez uznanie, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji deklaratoryjnej o umorzeniu postępowania, które wcześniej uległo umorzeniu z mocy prawa. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez: - wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, o czym poinformowano strony w piśmie z 11 października 2021 r., - uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej; 3. art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 2 kwietnia 2010 r., podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zawarł argumentację na poparcie stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji w sytuacji, gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W wywiedzionej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie tej ustawy, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r., I OSK 1979/22, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zatem charakter blankietowy – określa skutek pewnej sytuacji, natomiast przesłankę do zastosowania tego skutku określa przez odwołanie się do sytuacji bezprzedmiotowości postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Katalog przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zatem otwarty, natomiast przesłanka bezprzedmiotowości jest typizowana w oparciu o dorobek orzecznictwa. W konsekwencji dzieli się przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Także zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 105). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie uzależnia skutku umorzenia od okoliczności będącej zdarzeniem – niezależnym od woli i działania podmiotów. Upływ czasu nie jest bowiem jedyną przesłanką skutku umorzenia, warunkiem koniecznym jest także doręczenie lub ogłoszenie decyzji, czyli jej wejście do obrotu prawnego. W tej sytuacji regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej może być identyfikowana jako przypadek ustawowego zdefiniowania przez ustawodawcę sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, która wymaga stwierdzenia decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd o konieczności wydania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Jest to pogląd uzasadniony ze względu na potrzebę zachowania wartości pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22). Analogiczny pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (W. Chróścielewski: "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Wbrew tezom skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień. To, że wartości pewności i bezpieczeństwa prawnego powinny w sprawie być uwzględniane, potwierdza jeszcze jedna okoliczność. Z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisło przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trzeba w tym kontekście zwrócić uwagę, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Instytucja wznowienia postępowania może jednak dotyczyć przypadków, gdy postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). W sytuacji braku takiej decyzji i zakończenia postępowania w innej formie (nieznanej kodeksowi), wznowienie nie jest możliwe, zatem w sytuacji ewentualnego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją, strony umorzonych postępowań pozbawione byłyby ochrony nie tylko przewidzianej w kodeksie, ale mającej swoje umocowanie w Konstytucji, w art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej. Sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, co nakłada na sądy obowiązek takiej wykładni ustaw, aby nie niweczyły ochrony przyznanej obywatelom w Konstytucji. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, prawidłowo przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron informacji zawartej w piśmie z 11 października 2021 r. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 9 października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 23 czerwca 1954 r. W dacie orzekania przez Sąd I instancji sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zarówno postawiony samodzielnie, jak i w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 158 § 1 k.p.a. czy z art. 105 § 1 k.p.a. , jak też z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty procesowe, naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd I instancji poddał kontroli działalność organu administracji i zastosował środek znany ustawie. Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, skład orzekający nie dostrzega wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazuje na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Również uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd przyznał, że wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też stanowisko Sądu I instancji co do zarzutu bezczynności, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ bezczynność wynikała nie z zawinionego braku działania organu, lecz z odmiennej interpretacji przepisu prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.